文化行政执法存在的问题及解决对策10篇文化行政执法存在的问题及解决对策 尤其是近年来不断涌现的新型文化娱乐项目持续兴起电子出版物音像市场以及网络文化有组织的通过多种途径多种形式多种方法定期对各级文化市场管下面是小编为大家整理的文化行政执法存在的问题及解决对策10篇,供大家参考。
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文化市场综合执法问题与对策
1当前文化市场存在的原因及特点1.1文化市场存在的原因。
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以满足当地快速发展的文化市场需求。政府部门要建立编制总量制约管理策略，要以经济发展动态为根据，对执法人员编制进行适时调整，既要保证文化执法的效率，又要避免人员的闲置，满足当地文化市场发展的需求。2.2文化市场综合执法机构缺乏统一的专项编制。虽然我国2004年出台的相关政策进一步明确了文化市场综合执法机构属于事业单位，但是，仍有部分地区改变了执法机构的性质，成立了行政机构。这一遗留性因素导致目前还有很多地区文化市场执法机构没有统一其专项编制，既然在文化市场设置专门的执法机构，各地就不应该存在性质不统一的情况，应该统一行政专项编制。还有，部分地区行政执法还存在授061权执法与委托执法。这些问题的存在直接影响了执法程序的严谨性和执法主体的合法性，采用委托执法就是执法机构没有执法主体资格，产生问题需要行政复议，无疑会带来很多的麻烦，相关的立法、司法、执法等环节也会发生很多的矛盾。2.3文化市场综合执法管理缺乏健全的体制。在部分地区执法管理体制理不顺的情况十分严重，体现在设定的文广新局与司法机关的职能不统一，行政执法与许可审批有的分属执法机构，有的分属文广新局。文广新局、执法机构与当地人民政府间的隶属关系不清晰，导致执法机关缺乏明确的权责，严重影响执法效率。改革文化市场综合执法，可有效解决机构膨胀、交叉执法等，提高执法效率，降低执法成本。2.4“管办”不分的文化市场综合执法。文化市场执法“管办不分”的问题严重地影响了文化市场的正常执法工作，成为制约文化市场执法的最大一道坎。“办文化”指的是公益文化事业，“管文化”指的是文化市场管理。文化市场综合执法应整合新闻、出版、文化、广电等行政管理职能，实行统一管理地区文化市场，打破文化管办不分的现状。剥离那些文化部门的行政执法功能，让
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他们在公共文化服务体系的建设上投入更多的精力和时间，转变长期依赖政府的经营性文化事业，改变公共文化事业缺少投入的局面。文化市场通过专业的执法机构管理，可以强化管理文化市场秩序，增强文化事业的活力，双管齐下，促进文化产业的不断发展。
3加强文化市场执法管理的手段3.1完善文化市场综合执法体制。通过进行文化市场综合执法试点，对我国目前文化市场执法状况有了深刻认识，现阶段综合执法模式优缺点并存，文化市场行政执法体制出现问题。大部分地区三者合一，都将文化、广电、新闻出版统一在一起。为了统一执法下设文化综合执法大队，这对于我国文化市场管理体制来讲具有划时代的作用，是一次较为重要的改革。这样不仅提高了执法的效率，还可减少综合执法的成本，推动我国市场监督管理向规范化迈进。政府要加强修订规范性文件，编写文化执法办案用书，进一步提高执法人员的专业素质，促进文化执法规范化发展。3.2进一步重视文化执法管理。作为国家软实力战略任务的文化建设，要在国家事业全局中建设文化市场，正确认识文化建设面对的新理由、新环境。我们的文化建设是在社会主义市场经济环境下开展的，要全面运用社会主义市场的策略、思路，促进文化市场的法制化建设。要转变过去封闭的思维环境，以适应开放环境下更加频繁的文化交流合作，满足深入发展的信息化新形势需求，文化市场综合执法机构要用新办法解决新问题，用新时代的要求全面审视我国文化建设。通过一场深层次的改革，解决旧有体制中存在的问题，当然涉及多方面的利益，需要执法机构有攻坚克难的勇气，要敢于碰硬敢于动真格，深入基层，抓住制约文化市场综合执法的难题，促进文化市场健康的发展。
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3.3提高执法人员的综合素质，扩大社会宣传。全面提高执法人员的综合素质，在业务上加强培训。作为一个最活跃、最先进的文化市场，常常在文化市场中最先体现各种高新技术。尤其是近年来不断涌现的新型文化娱乐项目，持续兴起电子出版物、音像市场以及网络文化，具有越来越快的传播速度。然而，管理者的综合素质、文化市场的管理手段却远远没有跟上时代发展的步伐。必须有针对性的、有组织的通过多种途径、多种形式、多种方法定期对各级文化市场管理人员进行培训，通过交流和集中学习，相互提高和促进，使文化执法人员全面掌握和了解文化市场的法律法规，通过依法行政，不断提高其执法水平和业务能力。预防是文化执法的重点。政府部门要利用宣传工具，如广播、电视、报纸、网络等进行普法宣传教育活动，全面发挥政府职能优势，不断扩大文化市场监管的社会影响力。不断深入到学校、居民区、工厂等地，全面提高市民的法律意识和文化安全意识，从根源上抵制非法文化产品流入市场。同时，加强普及法律知识工作，树立守法经营理念。文化市场在新形势下担负着维护文化市场的繁荣稳定、净化社会文化环境的重任，这是一项艰巨而长期的任务，面对的是一个没有硝烟的战场，只有拓宽思路，更新思维，严格按照法律法规办事，不断创新，开创文化市场管理的新局面，才能促进文化市场健康顺利的发展。
参考文献:［1］晓河.集中整治扎实有效———自治区开展“扫黄打非”工作综述［J］．新疆新闻出版，2010，(01):72－73.［2］商弘.中国行政管理学会后勤管理工作委员会在京召开理事长会议［J］．中国行政管理，2011，(07):1－3.
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［3］王敬东.加强文化市场管理干部的廉政建设是促进文化市场健康发展的重要因素［J］．黑龙江科技信息，2009，(24):66－67.
［4］郭惠芳.探索显成效试点开新篇－全国政府绩效管理工作综述［J］．中国监察，2011，(15):17－18.
近年来，文化行政管理部门加大对出版物市场的执法力度,开展“扫黄”“打非”专项治理活动,对制黄、贩黄等违法行为进行了严厉的打击,取得了显著效果,但在执法办案过程中存在着一些问题,亟待解决。
一、存在问题办案程序不合法。随着国家各项法律、法规的不断健全,各项执法工作不断走向规范化、程序化,但在日常执法办案中仍经常出现程序不合法的问题,主要有以下几个方面：办案人员采取的强制措施手段不规范。文化执法人员在“扫黄”“打非”办案过程中经常要采取暂扣、封存、扣留等强制措施,在采取这些强制措施时,往往在程序上出现这样那样的问题,如暂扣物品时,不开物品暂扣单或以后补开,对暂扣的物品不进行清点,在填写物品暂扣单时,品名填写不详不全、规格不明确、特征叙述不清甚至不填。例如我们在查处万朋文化市场非法贩卖光盘的案件时，许多商户丢弃非法光盘逃离现场，致使大量暂扣物品无法开具相应手续，存在法律漏洞。办案人员调取证据材料不规范。近年来,根据案件评查结果,反映办案人员不能熟练掌握取证要求,调取证据时往往主次不分。有用的、没有的、有效的、无效的全部拿来;
鲁迅先生使用人们熟知的俗语、成，有时又贬词褒把两个义风格不同搭配起来充满讽刺意味
而且,调取来的证据材料不注明和出处,不注明出证单位或个人,不加盖公章或签名,原始凭证复印件不注明"与原件无误气导致有些案件的关键性证据出现漏洞,经不住复议、诉讼的考验。
办案人制做处罚决定书不规范。处罚决定书是交给处罚相对人的一种法律文书,一定要格式规范,用语严谨。而有些办案人员在制作处罚决定书时,常常采用艺术语言对事实情节进行渲染,而不是用法言法语对事实如实叙述;有的办案人员不给案件定性,引用法律条文不具体,依据两部以上法律进行处罚;有的甚至依据此法定性,而依据彼法处罚。
滥用自由裁量权自由裁量权是执法人员依法在一定情况下或一定范围内自行决定怎样实施行政处罚的权力,即行政处罚在法定的处罚幅度以内变化。我们有些执法办案人员往往利用这种权力对事实不深入调查,对法律不认真研究,只凭自己所想"估量",决定处罚幅度,有法不依,有章不循,擅权弄法,宽怠放纵,有的办案人员在进行即时处罚时,凭主观意愿运用自由裁量权,随意改变罚款数额,处罚畸重畸轻,既侵害了相对人的合法权益,又损害了法的权威,影响了法的正确实施。二、解决问题的对策针对以上的文化行政执法办案中存在的问题,提出几点粗浅的看法及建议。
鲁迅先生使用人们熟知的俗语、成，有时又贬词褒把两个义风格不同搭配起来充满讽刺意味
加强执法监督,确保执法行为规范。加强执法监督,根本是要建立监督制约机制,并使之发挥最大的效能,为此,应在以下方面作出努力:
转变观念,正确理解案件审核制度的重要和监督与被监督的关系。案件审核,作为科学的监督制约机制和法定的执法程序的重要环节,应继续坚持并不断完善。要逐步实行法制机构对各执法机构进行执法检查,各职能部门各司其职;互相制约的制度。执法检查要多样化、经常化,要定期检查,适时抽查,专项检查、部门互查,对发现的问题,法制部门要阐明观点并有权纠正,充分发挥法制机构的综合监督作用,保证行政执法质量。
严格按照法定程序办案。严格执法程序,确保具体行政行为的准确适当,把过去一个部门查办到底的做法改变,分解为调查取证、审核定案,执行处理三个阶段,由不同部门把关,避免先入为主,造成执法失误。还要努力解决系统内部存在的多头执法问题,依照法律合理分工,互相配合,减少职责交叉,形成执法合力,严格、全面地贯彻执行规范了的执法程序和执法方法,逐步建立执法的监督制约机制,促进执法工作迈上新台阶。
加强领导,充实法制机构力量。确定主要领导亲自抓法制,使行政执法工作有统一的、强有力的组织保证。同时,要努力提高法制工作人员,特别是直接承担案件审核工作人员
鲁迅先生使用人们熟知的俗语、成，有时又贬词褒把两个义风格不同搭配起来充满讽刺意味
的自身素质和业务水平,并且在各科、所一线执法单位配备业务素质较高,有一定法律知识的同志作为本单位的法制员,明确职责,监督把关,更好地保证依法行政。
我区自XX年以来一直执行特约监督员监督文化市场管理工作的制度，目前特约监督工作的着眼点有两个，一是监督全区文化市场秩序，促使文化市场健康发展。二是创造良好的执法环境，加强文化委自身的党风廉政建设。
特约监督机制的设立在一定程度上延伸了文化行政管理的触角，增大了我们执法的及时性与准确性。同时为群众提供了更加广泛的参与社会管理的机会与范围，这也符合当今民主管理、民主监督的社会趋势。
加强自身建设,建立一支精干、高效、廉洁的执法队伍。执法者的水平、素质的高低,直接影响到执法的效力与权威,办案工作直观地反映文化行政管理机关的执法形象。当务之急是尽快把队伍调整好,努力建立一支忠诚、积极、公正、廉洁的高素质执法队伍。一是要加强学习和集中培训,提高现有执法人员的执法素质,加强办案基本功的训练，让每一个办案人员扎扎实实地练好基本功。二是继续完善执法监督机制，做到勤政、廉政一起抓,树立良好的执法形象。三是不断增强各级文化行政管理干部的法制观念和法制意识，提高干部队伍整体素质和执法水平，同时也应进一步加强法制建设，并切实增强法律、法规的可操作性。
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正确把握自由裁量的度。文化行政管理机关实施行政处罚必须以事实为依据，以法律为准绳。处罚要与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，避免畸轻畸重和显失公平，因此，必须正确把握好自由裁量的度。首先，要求文化行政执法人员要具有强烈的工作责任心，法制意识和较高的业务素质，在运用行政处罚自由裁量权时，应符合法律、法规的规定，并对违法行为进行全面、客观、公正的分析,对当事人违法行为准确定性，做出相应的行政处罚决定，在考虑罚与不罚、罚多少时，基准应是立法的目的和精神。其次，处罚的结果应是公正的，自由裁量权使行政机关执法人员可以具体情况具体分析，做出合法并且合理的选择、判断，但具体动用裁量权的人是具有主观色彩的,因此在"具体情况具体分析"时，应力避成见、偏见、恶意,要全面考虑"具体情况",而且应在一定程序上保持裁量的连贯和相对的可比性。
文化综合行政执法现状
一、文化综合行政执法政策沿革
2004年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《〈中央宣传部、中央编办、财政部、文化部、国家广电总局、新闻出版总署、国务院法制办关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见〉的通知》，批准在北京、上海、广东等9个重点地区进行文化领域行政执法的综合改革试点工程，开展文化综合行政执法试点工作。2007年，文化综合行政执法试点增加至98个地区。
2008年，国务院发布《国务院办公厅关于印发文化部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，增加文化部协调拟订文化市场发展规划、政策和法规草案以及指导文化市场综合执法的职责。据此，文化部于2011年制定《文化市场综合行政执法管理办法》，并于2012年正式实施。
2009年，中央宣传部、中央编办、文化部、广电总局、新闻出版总署《关于加快推进文化市场综合执法改革工作的意见》，强调“实行文化市场统一综合执法，是中央关于政府机构改革的明确要求，也是文化市场自身不断发展的迫切需要。”1
2010年，中央宣传部、中央编办、文化部、广电总局、新闻出版总署出台《关于加快推进文化市场综合执法改革工作的意见》，要求对文化市场监管实行“统一领导、统一协调、统一执法”。同年，中央编办出台了《关于整合组建文化市场综合执法机构加强文化市场综合执法人员编制管理的实施意见》，整合重组副省级以下市、区、县文化行政综合执法机构。
2011年，党的十七届六中全会《关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》明确提出：加快文化立法，制定和完善公共文化服务保障、文化产业振兴、文化市场管理等方面的法律法规。同年，文化部制定《文化市场综合行政执法管理办法》。
2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》，明确了进一步深化文化市场综合执法改革的指导思想、总体目标和基本原则，并立足于当前文化市场现状和综合执法工作实际，提出适
1加快推进文化市场综合执法改革努力开创文化市场监管工作新局面，http://cctvenchiridion.cctv.com/20091102/103892.shtml，央视网，2017年10月访问
合文化市场发展和监管要求的改革措施。2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《国家“十三五”时期文化
发展改革规划纲要》，提出“深化文化市场综合行政执法改革，理顺执法机构与有关行政管理部门之间的关系，全面落实行政执法责任制。”
通过对文化行政执法政策的梳理和总结，文化行政执法自2004年文化领域行政执法的综合改革试点工程始，历年文化政策不断强调文化行政综合执法的重要性。从相关政策中可以看出，目前文化行政执法以综合执法为主，对文化市场监管实行“统一执法”。
二、文化综合行政执法立法现状
（一）我国文化行政执法相关立法情况目前，我国文化行政执法相关立法情况如表所示：
序号
法律名称
制定发布机
职权类
关
型
备注
《中华人民共和国文
全国人大常
1
物保护法》
委会
处罚
法律
《中华人民共和国著
全国人大常
2
作权法》
委会
处罚
法律
《中华人民共和国非
全国人大常
3
物质文化遗产保护法》委会
处罚
法律
《音像制品管理条4
例》
国务院
处罚
行政法规
《娱乐场所管理条5
例》
国务院
处罚
行政法规
《互联网上网服务营6
业场所管理条例》
国务院
处罚、
行政法
强制
规
《营业性演出管理条7
例》
国务院
处罚
行政法规
8
《中华人民共和国文
国务院
处罚
行政法
物保护法实施条例》
9
《出版管理条例》
《音像制品管理条10
例》
11
《印刷业管理条例》
《中华人民共和国著12
作权法实施条例》
《计算机软件保护条13
例》
《信息网络传播权保14
护条例》
《著作权集体管理条15
例》
《广播电视管理条16
例》
16
《电影管理条例》
国务院国务院国务院国务院国务院国务院国务院国务院国务院
规
处罚、
行政法
强制
规
处罚
行政法规
处罚
行政法规
处罚
行政法规
处罚
行政法规
处罚
行政法规
处罚
行政法规
处罚
行政法规
处罚
行政法规
《娱乐场所管理办17
法》
《音像制品批发、零18
售、出租管理办法》
《文化市场综合行政19
执法管理办法》
《文物行政处罚程序20
暂行规定》
21
《著作权行政处罚实
文化部文化部文化部文化部版权局
处罚处罚处罚处罚处罚
部门规章
部门规章
部门规章
部门规章
部门规
施办法》
章
《出版管理行政处罚
新闻出版总
22
实施办法》
署
处罚
部门规章
《音像制品进口管理
新闻出版总
23
办法》
署、海关总署
处罚
部门规章
《经营性演出管理条24
例实施细则》
文化部
处罚
部门规章
《北京市文化市场综25
合执法办法》
北京市政府
处罚、
地方政
强制
府规章
《上海市文化领域相26
对集中行政处罚权办法》
上海市政府
处罚、
地方政
强制
府规章
（二）法律、法规规定的文化综合行政执法要素1、执法依据上表所列法律、法规及规章均为文化行政执法的法律依据，其中属于法律性质的仅有《非物质文化遗产法》、《著作权法》、《文物保护法》，行政法规有《广播电视设施保护条例》、《计算机软件保护条例》等。根据《行政处罚法》第十六条、第十八条、第十九条关于相对集中行使行政处罚权和行政委托处罚制度的相关规定，2011年文化部制定的《文化市场综合行政执法管理办法》为文化行政综合执法提供了法律依据，各地方政府规章及规范性文件规定了行政区内的文化综合行政执法。可以看到，文化行政执法相关立法以行政法规和部门规章为主，赋予相关文化行政部门单独执法的权限。《文化市场综合行政执法管理办法》又为文化行政综合执法提供了法律依据，形成了以综合执法为主的文化市场监管体制。2、执法主体根据《文化市场综合行政执法管理办法》规定，文化部负责全国文化市场综合行政执法的全面指导，其他各级文化相关行政部门负责职责权限范围内的文化综合行政执法工作。文化综合行政执法的具体执法工作由各级综合执法机构依照职责分工负责。
各级文化综合执法机构分两种，一是经法律、法规授权实施文化市场综合行政执法，对同级人民政府负责的综合执法机构，具有独立的行政主体地位；二是接受有关文化行政部门委托实施文化市场综合行政执法，接受委托机关的指导和监督，对委托机关负责的综合执法机构。
3、执法程序：《文化市场综合行政执法管理办法》规定的执法程序如下：说明执法依据、表明执法身份、告知权利和听取申辩、听证程序、回避程序、举报受理程序、重大案件管理程序、处罚决定抄告备案制度程序，集体讨论程序。4、执法监督与责任：《文化市场综合行政执法管理办法》规定的监督方式为两种，分别为上级综合执法机构对下级综合执法机构的监督、同级人民政府及有关行政部门对综合执法机构的监督；同时规定了执法监督的内容和方式。《文化市场综合行政执法管理办法》规定的执法责任有：赔偿损失、依法追究直接责任人和主要负责人的责任、收回执法人员执法证件等。2007年，文化部印发《文化市场行政执法考评办法》的通知；2009年印发《2009年全国文化市场行政执法（综合执法）考评细则》的通知；文化部又于2012年、2015年根据年度工作要点和《文化市场行政执法考评办法》的规定，制定详细的考评细则，形成了年初下发通知，将考评贯穿全年执法工作，年终各地区自我测评，文化部对各地自测情况进行复核，结合日常监督检查和暗访抽查情况，确定最终考评成绩，并反馈各地区的考评实施方法。25、文化行政执法保障措施《文化市场综合行政执法管理办法》要求综合执法机构应当配备调查询问、证据保存等专用房间及交通、通讯、取证、检测等行政执法所必需的设施设备；为执法人员购买人身意外伤害保险。2010年，文化部印发《文化部关于加强文化市场综合执法装备配备工作的指导意见》，明确要求各级文化市场综合执法机构应配备巡查用车及暗访用车，执法专用设备，建设技术监管平台等，为文化综合行政执法工作提供了物质保障。2013年，文化部发布《文化部关于全国文化市场技术监管与服务平台建设
2丰赟：《文化市场综合执法绩效评估研究》，复旦大学硕士学位论文，指导教师：陈晓原，2013年9月
的实施意见》，提出通过网络化实现管理协同和信息共享。文化部开发文化市场综合执法办公系统，建设全国文化市场综合执法数据报送官网，逐步完善执法队伍信息化建设。
三、文化综合行政执法实践状况
（一）文化综合行政执法主体1、文化综合行政执法模式根据《文化市场综合行政执法管理办法》等相关规定，目前在文化综合行政执法领域形成了授权执法和委托执法两种模式。授权模式：根据《行政处罚法》第十七条的规定，有行政处罚权的机关可以在法律、法规明确规定的前提下，将其享有的行政处罚权转移给被授权组织，被授权组织以自己的名义行使行政处罚权。文化综合行政执法领域的授权执法模式以北京、上海、重庆等城市为代表。以上海市为例，2003年，上海市出台《上海市人民政府关于本市进一步推进文化领域相对集中行政处罚权工作的决定》，开始文化综合行政执法改革。2004年，上海市出台《上海市文化领域相对集中行政处罚权办法》，并于2010年修订，该《办法》集中文化领域行政处罚权及相关行政强制与行政检查权，统一交由新设立的文化综合行政执法机构行使。文化综合行政执法分市、区县两级实施，市一级设立上海市文化市场行政执法总队，上海市各区县陆续设立区县一级的执法大队。市、区县文化综合行政执法机构所需经费，分别列入市和区县财政预算。形成了整体集中，层层授权的文化市场监管体制。在授权模式下，上海市集中原来分属文化、广电、新闻出版等多部门的行政处罚权及相关行政强制与行政检查权，并明确规定有关的市和区县行政机关以及法律、法规授权的组织不再行使已由市和区县文化综合执法机构集中行使的行政处罚权。上海市文化市场行政执法总队、区县文化市场行政执法大队是同级政府直属的行政执法机构，具有独立的行政主体资格。委托模式：根据《行政处罚法》第十六、十八、十九条规定，有行政处罚权的机关在其法定权限内委托符合条件的组织实施行政处罚，受委托组织在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政处罚。文化综合行政执法领域的委托执法模
式以杭州、南京、太原等城市为代表。以杭州市为例，2005年，杭州市政府根据《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于印发〈杭州市深化完善政府机构改革方案〉的通知》，撤销杭州市文化局、杭州市广播电视局、杭州市新闻出版局，组建杭州市文化广电新闻出版局。2005年，杭州市政府出台《杭州市文化市场行政执法总队职能配置内设机构和人员编制规定》，在整合文化、广电、新闻出版执法队伍的基础上，组建杭州市文化市场行政执法总队，为市文化广电新闻出版局管理的副局级事业单位，依照公务员制度管理。3杭州市各区、市“三局合一”，组建文化市场行政执法分队，综合行使文化行政处罚权。
授权模式与委托模式的比较：授权模式和委托模式均被《文化市场综合行政执法管理办法》以部门规章形式予以确认，但二者也存在差异。其一，执法依据不同。授权模式下，执法依据为法律、法规的规定；委托模式下，执法依据为法律、法规及规章。其二，行政主体资格不同。被授权组织具有独立的行政主体资格，以自己的名义行使处罚权；受委托组织不具有独立行政主体资格，不能以自己的名义行使处罚权。在执法实践中，受委托组织作出的处罚决定往往需要上级机关批准。
2、文化综合行政执法机构设置目前，各城市的文化综合行政执法的机构设置以属地管理为主，以城市为中心。从纵向上看，文化综合行政执法的机构分为省级、市级、区县级，机构职能设置一般为：省文化厅指导本省内文化市场综合执法工作；市级文化综合行政执法总队主要负责区县执法大队的监督检查，以及重大案件的文化综合执法工作。区县一级文化综合行政执法大队具体负责辖区内的文化综合行政执法工作。采用授权模式的文化综合行政执法机构对同级人民政府负责，采用委托模式的执法机构对本级文化行政管理部门负责。从横向上看，文化综合行政执法机构所具有的处罚权，多为其它职能机构划转而来，执法过程中需要其他行政部门的配合。如《文化市场综合行政执法管理办法》规定：“综合执法机构与各有关行政部门应当建立协作机制，及时掌握行政执法的依据、标准以及相关行政许可情况，定期通报市场动态和行政执法情况，提出政策或者工作建议。”但在执法实践中，文化综合行政执法机构虽具有专业
3李欣：《论文化市场综合执法的机构设置》，复旦大学硕士学位论文，指导教师：赵立行，2012年10月
优势，但是执法人员不足，执法力量相对较弱，难以凭借自身力量实施执法措施，包括行政强制措施和行政处罚的执行。且采用委托模式的文化综合行政机构由于隶属于当地文化行政主管部门，层级较低，与公安、工商等执法机关的协作存在一定困难。
按照执法实践中执法模式的不同，文化综合行政执法机构可分为独立模式和联合模式两种，独立模式即文化、广电、新闻出版等文化行政管理部门的行政执法权全部集中，由独立组建的文化综合行政执法部门统一行使，如上海市。联合模式即将文化、广电、新闻出版等文化行政管理部门合并，按照相对集中行政处罚权要求设定行政处罚权，如杭州市。
3、单独执法模式目前，文化行政执法以综合执法为主，但在文物管理、体育行业管理等领域的文化行政执法主体仍为相关行业的主管部门。如北京市文物管理及行政处罚由北京市文物局负责，文物市场的行政处罚权并未转移至北京市文化综合行政机构。各地区由于执法实践的不同需要，在不同文化领域开展单独执法，行政处罚权及相关执法权未转入文化综合行政执法机构，由此涉及到不同地区文化综合行政执法机构职权设定的问题。执法方式以综合执法为主，单独执法为辅。除了《文化市场综合行政执法管理办法》，中国还有很多单行法律、法规、规章赋予了相关文化管理部门单独执法的权限。4各省、市人民政府根据执法实践的需要，对文化综合行政执法综合的职权和范围做出不同规定。综合执法方式是对传统专业行政执法方式的创新，相较于单独执法，综合执法方式在一定程度上解决了单独执法效率低下、多层执法、重复处罚等问题。但综合执法方式也有其局限性，主要表现在执法管辖面临更复杂的专业性，需要其他行政部门配合；需执行不同的法律法规，执法难度大。在执法实践中，形成了文化综合行政执法协调机制。主要指在执法实践中组建文化市场行政执法协作联席会议办公室，每年定期召开行政执法联席会议，不定期地召开文化市场行政执法协作机制联络员会议，对执法工作开展情况进行通报，及时研究执法工作中遇到的新情况、新问题，主要处理情况通报、信息共享等协调性事务。5
4王旭：《文化市场综合行政执法机制研究》，《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》，2014年第2期。5王旭：《文化市场综合行政执法机制研究》，《哈尔滨工业大学学报(社会科学版)》，2014年第2期。
（二）文化综合行政执法机构职权1、文化综合行政执法机构职权类型根据《行政处罚法》、《文化市场综合行政执法管理办法》等相关规定，文化综合行政执法机构具有行政处罚权。由于行政处罚权作为制裁手段，难以独立与其他执法手段独立存在。行政调查是行政处罚的前提，行政强制是行政处罚的保障，因此文化综合行政执法机构应当同时具有行政调查权和行政强制权。根据《行政强制法》第17条第2款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”文化综合行政执法机构被授予行政强制权。但在执法实践中，由于有些文化综合行政执法机构的行政处罚权、行政强制权并非由法律、法规授予，而是由地方政府的规章或“三定方案”等规范性文件授予，例如北京市、上海市由政府出台行政规章；南京市、重庆市由市委市政府下发通知等形式明确文化综合执法机构行使行政处罚、强制权，不符合《行政强制法》第十条“法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施”的规定。文化执法人员出于避免行政复议和行政诉讼风险的考虑，往往不敢行使行政强制措施，未对违法的文化产品进行查封、扣押。2、文化综合行政执法机构职权范围文化综合行政执法机构具有行政处罚权的职权范围可大致归纳为经营场所管理；营业性演出管理；互联网上网服务营业场所管理；音像制品管理；出版行业管理；印刷复制业管理；互联网、信息网络传播管理；广播电视电影管理；卫星天线广播地面接收设施管理；艺术品经营管理；文物保护及经营管理；著作权行政管理；文化艺术展览管理等13项职权及一项兜底条款。根据2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》等文件的规定，文化市场综合执法机构的职能主要包括：依法查处娱乐场所、互联网上网服务营业场所的违法行为，查处演出、艺术品经营及进出口、文物经营等活动中的违法行为；查处文化艺术经营、展览展播活动中的违法行为；查处除制作、播出、传输等机构外的企业、个人和社会组织从事广播、电影、电视活动中的违法行为，查处电影放映单位的违法行为，查处安装和设置卫星电视广播地面接收设施、传送境外卫星电视节目中的违法行为，查处
放映未取得《电影片公映许可证》的电影片和走私放映盗版影片等违法活动；查处图书、音像制品、电子出版物等方面的违法出版活动和印刷、复制、出版物发行中的违法经营活动，查处非法出版单位和个人的违法出版活动；查处著作权侵权行为；查处网络文化、网络视听、网络出版等方面的违法经营活动；配合查处生产、销售、使用“伪基站”设备的违法行为；承担“扫黄打非”有关工作任务；依法履行法律法规规章及地方政府赋予的其他职责。6
在各地区的文化综合行政执法实践中，文化综合行政执法机构职权范围并不相同。如上海市在13项职权的基础上，还包括体育行业管理、社会艺术水平考级管理、旅游旅馆业管理、非物质文化遗产保护管理、公共场所控烟管理等5项7领域的行政处罚权；北京市文化执法总队职权范围包括营业性演出管理、涉外合作制作、进出口音像制品的管理、出版行业管理、新闻行业管理、印刷复制业管理等领域的行政处罚权。文物保护及经营管理及行政处罚由北京市文物局负责，互联网、信息网络传播管理及行政处罚由北京市网信办负责，体育行业管理及行政处罚由北京市体育局负责。8
3、市、区县两级文化综合执法机构处理案件数倒挂以北京市文化市场行政执法总队为例，市文化行政执法总队独有行政处罚权的事项为95项，区县一级文化行政执法大队为44项，市、区共有的为581项。9文化综合行政处罚权及行政强制权、行政调查权集中于市一级文化综合行政执法机构。根据2016年度北京市文化执法总队工作总结，2016年各区办案数量首次超过市级总队，扭转了市、区两级案件数倒挂问题。10从侧面反映出，文化综合行政执法的主要执法工作集中在市一级执法机构，而第一线的区县开展的文化执法工作相对较少，文化综合行政执法的职权划分不合理。
（三）文化综合行政执法方式
6文化部关于贯彻落实《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》的通知，http://www.ccm.gov.cn/swordcms/publish/default/static/tzgg/403853468.htm，中国文化市场网，2017年10月访问7上海市文化市场执法网，http://whzf.sh.gov.cn/info/main#mainPageFixed，2017年10月访问8北京市权力清单，http://zhengwu.beijing.gov.cn/sy/bmdt/t1490343.htm，首都之窗，2017年10月访问9北京市权力清单，http://zhengwu.beijing.gov.cn/sy/bmdt/t1490343.htm，首都之窗，2017年10月访问10市文化执法总队2016工作总结会，http://www.bjwhzf.gov.cn/dtxx/t20161230_333257.htm，北京市文化市场行政执法总队官网，2017年10月访问
在文化行政执法实践中，形成了执法检查形式上以举报和检查为主；执法方式上以综合执法为主，单独执法为辅；并在执法实践中总结形成文化综合行政执法协调机制、文化综合行政执法专项行动、不同的行政执法主体联合执法机制等执法方式。
执法检查形式：目前，文化综合行政执法检查有三种形式，一是依举报线索开展检查。依据《文化市场综合行政执法管理办法》第十三条的规定，综合执法机构依托12318文化市场举报体系，向社会公布举报方式，及时有效受理、办理举报，并可以对举报有功人员可给予一定奖励。二是依职权主动开展执法检查，通过日常巡查或者定期检查中发现的违法行为。三是对上级交办的、下级报请处理的或者有关部门移送的案件开展执法检查。
文化综合行政执法专项行动：文化综合行政执法专项行动主要在市一级文化综合行政执法机构开展，具有阶段性、集中性的特点。如2017年7月北京市文化市场行政执法总队在暑期针对暑期中小学生放假时间较长、家长监护看管精力不足，容易导致文化娱乐场所违规接纳未成年人等情况多发的问题开展“护苗”专项执法行动。112016年北京市密云区开展为期三个月的网吧专项整治行动。12
不同的行政执法主体联合执法：联合执法机制主要有区县一级的文化综合行政执法机构开展，阶段性的将不同部门的执法人员集中到一起，对重点领域和区域进行集中执法活动，在解决文化市场重点难点问题时效果明显。通常由文化综合行政执法机构会同公安分局、工商分局等开展联合执法。如2016年北京市房山区文委联合区公安分局、工商分局、阎村镇政府联合执法取缔无照经营网吧。
13
（四）文化综合行政执法程序《文化市场综合行政执法管理办法》对综合行政执法程序进行了规定。在此基础上，文化部又出台了《文化市场综合行政执法人员行为规范》，进一步对文化综合行政执法人员在执法过程中的程序要求进行了细化。目前，文化综合行政执法程序有以下几个方面：
11文化市场行政执法总队加大文化市场夜查力度，http://www.bjwhzf.gov.cn/dtxx/t20170731_334466.htm，北京市文化市场行政执法总队官网，2017年7月访问12密云区：网吧专项整治行动成效明显，http://www.bjwhzf.gov.cn/qxgzg/t20160307_331150.htm，北京市文化市场行政执法总队官网，2017年7月访问13房山区：联合执法取缔无照经营网吧，http://www.bjwhzf.gov.cn/qxgzg/t20160323_331314.htm，北京市文化市场行政执法总队官网，2017年7月访问
表明执法身份：根据《文化市场综合行政执法管理办法》，文化综合执法人员在执法过程中应当规范着装佩戴执法标志。《文化市场综合行政执法人员行为规范》规定文化综合执法人员执法检查过程中应当出示文化部监制或省级以上人民政府核发的执法证件，穿着文化部统一配置的执法工作服和工作标志。
说明执法依据：《文化市场综合行政执法管理办法》第十七条规定：综合执法机构开展行政执法活动，应当严格按照法律、法规和本办法规定的程序进行，并依法制作执法文书。目前执法实践中常见的执法文书有《文化市场行政执法现场检查记录》、《证据登记保存清单》和《抽样取证凭证》、《文化行政执法询问（调查）笔录》、《文化行政处罚决定书》、《送达回证》、《财物返还清单》、《案件移送单》等。
告知权利、听取答辩：《文化市场综合行政执法管理办法》第十九条规定：在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据，并告知当事人依法享有的权利。执法人员应当充分听取当事人的陈述和申辩，并制作笔录，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核，经复核成立的应当采纳。
告知听证程序权利：拟对相对人作出责令停业整顿、吊销许可证、较大数额罚款等行政处罚决定的，应当告知当事人有听证的权利。当事人要求听证的，应当组织听证。并对听证程序进行了详细规定。
简易程序：《文化市场综合行政执法管理办法》第二十条规定：违法事实确凿并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出处罚决定；执法人员应当填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书，经签名或者盖章后，当场交付当事人。执法人员应当自作出当场处罚决定之日起3日内向所属综合执法机构报告并备案。
重大案件案件管理制度：《文化市场综合行政执法管理办法》第十四条规定：上级综合执法机构或者委托机关应当对重大案件的查处进行督办。第二十六条规定：对情节复杂或者重大的案件作出责令停业整顿、吊销许可证或者较大数额罚款等行政处罚前，应当经过集体讨论后，再做决定。
证据收集与保持程序：《文化市场综合行政执法管理办法》规定在调查或者执法检查时执法人员不得少于2名；在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；
在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经依法批准后，可以采取先行登记保存等措施。
另外，在证据收集和保持方面，《文化市场综合行政执法管理办法》要求综合执法机构应当配备调查询问、证据保存等专用房间及交通、通讯、取证、检测等行政执法所必需的设施设备；为执法人员购买人身意外伤害保险。文化部还明确要求各级文化市场综合执法机构应配备巡查用车及暗访用车，执法专用设备，建设技术监管平台，开发文化市场综合执法办公系统，建设全国文化市场综合执法数据报送官网等
行政强制程序：《文化市场综合行政执法管理办法》规定了发现正在发生的违法违规行为，情况紧急无法立案的情况下可以进行查封或扣押。其后《行政强制法》出台，文化综合执法行政强制程序应依照《行政强制法》实施。
目前，文化综合行政执法程序如下：
简易程序（违法事实清楚，处个人50元以下、法人1000元以下罚款或警告的）
接举报（《举报受理单》）检查发现、上级交办或有关部门移送。
现场检查穿着统一执法工作服，出示执法证件。
《文化市场行政执法现场检查记录》
《文化行政（当场）处罚决定书》
告知当事人可申请行政复议或诉讼
说明执法依据告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据
一般程序（适用于一般性罚款和没收违法所得、非法财物）
接举报（《举报受理单》）或稽查任务
现场检查出示证件
《文化市场行政执法现场检查记录》
分管领导审查调查结果
填写《案件调查报告》
调查取证；《文化行政执法询问（调查）笔录》
《证据登记保存清单》或《抽样取证凭证》
立案，填《立案登记表》
应予处罚的
《文化行政处罚决定书》
送达，《送达回证》
执行
不应或可以不处罚的，不予处罚
返还合法财物，《财物返还清单》
构成犯罪的，移交公安机关
《案件移送单》
备案归档
听证程序（适用于责令停业、吊销许可证及罚款数额较大的）
接举报（《举报受理单》）或稽查任务
立案，填《立案登记表》
现场检查出示证件
调查取证；《文化行政执法询问（调查）笔录》
《文化市场行政执法现场检查记录》
填写《案件调查报告》
《证据登记保存清单》或《抽样取证凭证》
分管领导审查调查结果
应予处罚的
《文化行政处罚事先告知书》
当事人要求听证的
不应或可以不处罚的，不予处罚
不要求听证的
构成犯罪的，移交公安机关
当事人要求听证的
送达《听证通知书》，《送达回证》
听证《听证笔录》
送达《文化行政处罚决定书》，《送达回证》
当事人不要求听证的
执行。吊销的移交工商部门《案件移送单》
《结案报告》备案归档
（五）文化综合行政执法队伍建设1、执法人员薪酬待遇文化行政综合执法人员的薪酬待遇主要由三部分构成：工资、津贴、福
利。不同地区执法人员的薪酬待遇规定差异较大，如有的规定文化综合行政执法人员的待遇与行政级别挂钩。由于文化综合行政执法机构级别较低，执法人员的工资待遇也相对较低，同时晋升空间有限。这也是文化综合行政执法人员流动性大，离职率高的原因之一。
与其他地区文化综合行政执法人员的待遇与行政级别挂钩不同，深圳市将各级文化综合行政执法人员统一纳入职级管理，执法员职级的设置不与机构规格挂钩，市一级与区县一级的执法人员在职级晋升方面机会均等，各层级之间没有领导关系。14深圳市将文化综合行政执法人员的薪酬待遇、职级晋升与专业职级挂钩，一方面解决了因文化综合行政执法机构层级较低，导致执法人员薪酬不高，执法人员流动性大、离职率高等问题，另一方面也从制度上激励执法人员不断提高专业素质，有利于从整体上提高文化综合行政机构执法水平。
2、执法人员数量与专业化程度区县一级文化综合行政执法人员编制不足，专业执法人员更少，聘用非在编人员协助执法上的情况普遍存在。执法人员分布不合理，主要集中在市级，区县一级的文化综合行政执法人员较少。基层文化执法人员缺乏系统的专业培训，培训的参学率较低，覆盖面较窄。3、执法经费及装备全国各城市文化综合行政执法机构经费来源不同，可大致分为全额拨款、差额拨款、自收自支三类，普遍存在执法经费不足的问题。文化综合行政执法中实际使用的装备主要包括执法专用车、电脑、相机、执法记录仪、询问和保存证据的专用房间等。由于经费不足，各地文化行政综合执法机构普遍存在执法装备短缺老旧等问题，极大制约了执法工作。（六）文化综合行政执法效果总体而言，文化综合行政执法改革以来，取得了良好的效果。具体表现为以下几个方面：
14张耀：《温州市瓯海区文化市场行政执法问题及对策研究》，华东政法大学硕士学位论文，指导教师：邱格屏，2014年4月
1、文化执法力量得以整合集中。通过文化综合行政执法改革，在一定程度上减少了文化相关部门间职权交叉、层级间事权不匹配的问题，多层执法、多头执法和管理缺位等现象明显减少，执法队伍的编制、经费设备有明显改善，执法人员得到精简，执法能力得到提升。据北京市文化执法总队统计，文化综合执法改革后，查处的案件立案数、罚没数额比以往分散执法时都有大幅度的增加。15取得了较好的社会效果。
2、规范化管理进一步加强。文化综合行政执法改革以来，对执法人员的执法程序有了严格的规定，执法人员的日常培训、执法经费和设备得到进一步的保障。通过文化综合行政执法年度考评，执法人员的能力和素质逐年提升。
3、综合执法成效显著。文化综合执法工作对打击文化场所违法经营行为，规范文化市场秩序起到了重要作用，维护了文化市场经营秩序。“十二五”期间，通过“12318”举报电话受理的举报数量呈逐年下降趋势，由2011年的4.8万件下降到2015年的1.8万件。16文化市场管理趋向规范化、平稳化。
15殷星辰，汤道刚：《北京市文化市场综合执法改革面临的法律困境与对策建议》，《新视野》2007年第4期16文化市场综合执法改革正当时，http://theory.people.com.cn/n1/2016/0407/c49157-28256316.html，人民网理论版，2017年10月访问
浅析行政执法中存在的问题及解决对策
在行政机关的管理活动中，行政执法是极为重要的方面。从引起行政复议、行政诉讼的行政案件来看，几乎所有的行政纠纷都是因为行政执法活动而产生的。所谓行政执法，就是国家行政机关或其他享有行政管理职权的机关或组织，依照有关法律、法规的规定对行政管理相对人采取的直接影响其权利义务或对其权利义务的行使和履行情况直接进行监督检查，以实现行政管理职能的具体行政行为。
依法执政是实现科学执政、民主执政的基本途径，行政执法是依法执政的重要组成部分，是执政能力建设的基础，是行政法律、法规得以实现的重要保障，是实现行政管理、提高行政工作效率的前提。在行政执法活动中，只有实现依法行政、严格执法、公正执法，才能实现行政管理职能和行政管理的民主化、科学化；加强行政机关组织和行政工作人员队伍建设；保证行政权力的正确行使和防止滥用；保证公民、法人和其它组织的合法权益。改革开放以来，我国在规范和改进行政执法方面取得了很大成绩。随着依法治国方略的贯彻实施及依法行政的贯彻执行，行政执法整体状况明显改观：队伍素质和执法水平进一步提高；执法作风进一步转变；执法效率和质量明显提高。行政执法活动扩大了法律法规的宣传和影响，提高了人们对法律的认识，培养了广大人民群众的法律意识，进一步赢得了民心，树立了政府的威信，初步展示了现代公务人员的新的文明形象。但是，与社会预期相比，与推进依法行政、建设法治政府的要求相比，行政执法的现状仍然不容乐观，一些深层次矛盾和问题尚未从根本上消除，从而影响和制约了执法活动的正常开展。因此，如何理性地把握和分析这些矛盾和问题及其根源，并积极提出相应的解决对策，是当前行政法治建设的一项重要课题，也是政府法制工作的一项紧迫任务。
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浅析行政人员职业道德规范
一、当前行政执法中存在的问题
坚持依法治国，建设社会主义法治国家，关键在于把国家的行政活动纳入法制轨道，即法律的规范性、民主性、科学性来约束行政行为的随意性、集权性、主观性，建立依法行政的执法体制。目前我国宪法规定的行政执法体制基本框架是完善的，基本理念上体现了民主和法制原则。但是，由于各级人民代表大会立法制度与地方政府定立行政法规权力并行，从而是执法依据时常出现偏倚，使人民代表大会立法的权威性上没有真正确立，而且因缺乏配套法律以及残存的传统体制的影响等因素，宪法规定的法治原则在实践中并未完全落实。在具体问题上主要表现为有法不依、执法不严、违法不纠、越权处罚、无权处罚、以罚代刑等现象时有发生，乱罚款、乱设卡、乱摊派成为尖锐的社会问题。主要表现为以下一些问题：
1、行政立法不到位“无法可依，有法难依”的现象存在。由于立法工作缺乏可行性研究，对实施后的执法成本和社会成本估计不足，有的法律、法规和规章制定以后，在现实生活中难以适用；有些出台的法律、法规和规章之间缺乏衔接，对有些问题之间的矛盾缺乏协调，造成执法人员无所适从；有的法律、法规过于原则，制定的实施细则出台滞后，实践中缺乏可操作性；对违法的行政执法人员应承担的法律责任，或者规定地十分笼统，或者没有规定，造成执法违法行为得不到应有的惩罚。2、行政执法机构设置不健全（1）行政执法机关设置较混乱。既有政府部门，又有法律、法规授权的单位；既有固定的常设机构，又有临时性的非常设机构；既有行政机关，又有事业单位、企业或政企合一的单位行使执法权的情况。（2）行政执法机构不健全。有的法律、法规规定应该设立的机构没有设立，如政府法制机构在政府活动中行使着重要的职权，但在部分县、区政府里却没有机构、编制，致使行政职权无法行使。有的行政执法领域下属执法机构直属
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浅析行政人员职业道德规范
上级，缺乏执法本身应有的权威性，执法活动难以开展。（3）有些执法领域一直处于政出多门、多头管理、上
下错位和职责重叠的困扰之中。如在文化市场管理方面，文化市场只有一个，而管理部门却有很多。文化、广播、新闻出版三个管理部门各自为政；公安、工商等部门又对文化齐抓共管；另外还有一些因政策变化而产生的非常设性机构管理文化市场。
由于机构设置不健全、体制不顺，导致一些行政执法部门经费保障不足，驱使部门执法利益化的问题。一些行政执法部门仍然存在着执法人员的开支、生活福利及办公经费等没有列入财政全额拨款，或仅仅保障人员开支，其他费用由单位自酬，使其正常执法活动难以得到顺利开展。在这种情况下，执法部门往往就要以收费或罚没收入充抵执法经费，方能保障正常办公。为了“生存”致使一些执法部门行使职权与经济利益未彻底脱钩，向行政执法人员和下级机关下达收费和罚没款指标。土地管理部门是有行政执法权的事业单位，目前笔者所在市的土地部门是实行收支两条线的单位，每年上级部门都有一定额度的经济指标，层层落实，直至每个职工。因此每个人的工作都与经济利益挂钩，由此为了“生存”无论是单位还是个人必然受经济利益驱使，造成执法不严，执法不公。
（4）、行政执法监督不力。由于没有建立起完善的报告、检查、约束机制，造成地方政府对各级行政执法主体、上级机关对下级机关监督不力，出现“走过场”、“护短”等有错难纠的现象。
3、行政执法队伍素质不高，存在着执法不严的问题。一是政治素质不高。作为执法者职业道德和社会主义道德，增强拒腐蚀能力，“打铁需要本身硬”，自己“硬”了，执法方能严。但有些执法人员有法不依，执法犯法，滥用职权，徇私枉法，导致行政执法难严，直接影响行政执法效果。执法人员收受贿赂、徇私舞弊，不移送刑事案件违法调解，以罚代刑的背后，往往伴随着权钱交易，执法人员收受或索取行政相对人的贿赂。阜阳劣质奶粉事件中，工商管理人员白启祥、李亭君明知他人销售劣质奶粉导致被害人死亡，被
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浅析行政人员职业道德规范
害人亲属也多次要求查处此案，但白、李二人却因接受了当事人吃请和1000元贿赂，仅作了行政处罚，并伪造材料，隐瞒事实真相，企图让犯罪嫌疑人逃避法律追究。二是业务素质不高。有些行政执法部门的一些执法人员没有受过专业培训，有的甚至聘用临时人员执法，他们既没有专业知识，也不懂法律。作为执法人员，自己本身就是法盲，这样的执法人员怎么能严格执法。
4、行政执法的环境状况较差，存在着执法难以保证的问题。
一是部门领导干部法治观念淡薄。一些领导干部以言代法，把自己的话变成法上之法，严重损害了法律的严肃性和政府的形象；有的领导干部以权代法，超越规定的职权范围，乱下指示，乱批条子，任意干预行政执法，严重影响行政执法活动的正常进行；有的领导干部违法干扰执法，给违法者讲情，说好话，开脱责任，下级执法机关作出的决定经常因上级领导干预而改变，搞得执法人员非常被动，使执法人员心灰意冷，不能积极工作。二是普通群众法律意识不强。有的群众缺乏权利意识，不重视也不关心维护自己的权利，当自己权利受到侵害时，不知借助法律武器加以保护，而是无可奈何；有的群众缺乏义务观念，没有认识到自觉遵纪守法，支持和配合行政机关的执法活动是自己应尽的义务，而对行政机关的执法活动，在心理上有抵触情绪，在行为上表现为对行政机关执法活动不配合，甚至百般阻挠，这些都不同程度地影响行政执法活动。三是部门配合难，行政执法难以到位。按照法律规定，由国土部门作出生效的处罚决定，土地违法者拒不履行时，必须申请法院强制执行。而由于县里的财政状况，经费的支出成为了制约部门配合关系的一个关键因素。这样，事实上淡化了法律的尊严和效力，难以对土地违法者强有力的打击。
二、行政执法存在主要问题的原因1、“人治”思想束缚“法治”建设
大部分行政执法机关的执法程序是这样演变的，以前是口头罚，即对违法行为人，仅仅凭一张嘴，说罚多少就罚多少，态度好了少交点，否则加倍罚；进一步的时候是变为
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浅析行政人员职业道德规范
一张纸，即填个处罚决定丢下就要钱；再进一步发展为两张纸，即一张处罚决定，一张送达回证。直至《中华人民共和国行政处罚法》颁布实施以后这几年，虽然规定了执法程序，但是一些行政执法机关只是被动应付、消极履行，能省一个环节就省一个环节；还有相当一部分行政机关仍不能按程序规范操作，特别是基层政府，在行政征收、行政处罚中还是靠集中人力强制，不讲也不会依照法定程序实施行政管理。
2、行政执法人员素质方面的因素第一，个别执法人员思想道德素质较差。在平时的工作和生活中，不注重政治学习和自身修养，忘记了“执法为民”的宗旨，把执法权当作谋取部门和个人利益的工具，甚至依仗权力践踏人民群众的合法权益，循私舞弊、贪污腐败、以权谋私、欺压百姓。第二，有些行政执法人员的法律业务素质较低。主要原因是平时学习培训不够，对本部门执行的法律、法规不熟悉，一知半解，不能胜任本职工作。因此在平时执法工作中，执法不懂法，执法犯法，用一个违法执法行为去纠正另一个违法行为，甚至造成一些冤假错案的发生。3、行政执法体制不顺行政执法机关是代表国家行使行政权力的，本应该吃“皇粮”，但从目前情况来看，有一些执法单位尤其是县、区一级设立的执法机构实行的是“自收自支”，罚款、收费直接与本身的经济利益挂钩，多罚多收多得，少罚少收少得，这就势必造成有些单位为了自身的利益而乱收费、乱罚款，甚至有些单位完全靠罚款而生存。4、对行政执法机关的执法活动监督力度不够行政执法监督是严格、公正执法的保障。行政执法权同其他权力一样，缺少监督制约就会滥用，就会产生腐败。为什么一些违法执法行为得不到纠正，为什么在行政执法活动中贪污腐败、权钱交易、权权交易、滥用权力现象屡禁不止，一个重要原因就是监督力度不够。从监督体制上来说，目前一些行政执法机关还没有建立内部监督制约机制，案件的立案、审批、决定等还很不规范；处于监督地位的政府法制机构还不健全，有一些地方有相当一部分行政机关没有设立法
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浅析行政人员职业道德规范
制机构，或者法制机构人员较少，法律业务素质较低，经费不足，不能适应行政执法监督工作的需要。
5、社会环境因素对行政执法工作的影响近年来，通过深入细致的法制宣传和普法教育，广大公民的法律意识和法律素质有了很大增强和提高。但从总体上看，离依法治国的要求差距还比较大，有法不依的状况在某种程度上还比较严重。近年来在我们的行政执法队伍中也确实有一部分意志不坚定的人员，被违法犯罪分子用糖衣炮弹击中，成为违法犯罪分子任意驱使的工具，为他们的犯罪行为大开绿灯，甚至和犯罪分子同流合污，最终成为人民的罪人。有相当一部分公民法律意识和法制观念淡薄，自觉遵守法律、维护法律的觉悟还不高，对行政执法机关的执法活动缺乏理解和支持，甚至阻挠执法人员正常执行公务。
从以上分析可以看出，行政执法工作中存在的问题，具有复杂、深刻的原因，我们既要正视问题，又要采取切实可行的措施，尽快解决这些问题，以保障行政执法工作健康发展，推动依法治国目标的早日实现。
三、全面完善行政执法工作，解决行政执法难点问题的有效对策
针对行政执法工作中存在的诸多问题，提出以下提升建议，希望对行政执法机关及其工作人员改进工作作风，提高工作质量、工作效率以及工作的社会效果起到良性循环作用。
1、切实加强政府立法工作，使行政执法有法可依。行政立法是行政执法的前提和基础。要以邓小平理论和党的基本路线为指导，围绕建立和完善有中国特色社会主义的法律体系，从政府工作的实际出发，针对改革开放和经济建设中面临的突出问题，抓紧制定一批发展社会主义市场经济急需的、体现改革精神的行政法规、规章，为行政执法提供前提条件。在政府立法工作中，要以绝大多数人民的最大利益为根本原则，对涉及到人民群众利益的行政法规、规章，要认真把握社情民意，充分考虑改革发展的客观要求和群众的接受程度，坚决防止和克服通过立法扩大部门利益、地区利益的不良倾向，自觉做到部门利益服从整体利益、眼前利
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益服从长远利益、局部利益服从全局利益。科学合理地制定立法规划和立法计划，严格立法权限和程序，努力提高立法质量，提高立法的针对性和可操作性。把制定新的法规与修订现行法规结合起来，及时清理与政府机构改革要求不相一致的行政法规、规章，保持法规体系的完整性、有效性。
2、加强普法宣传教育，为行政执法创造一个良好的环境。
依法治国，一个重要方面就是依法行政，各级行政机关要严格按照法定权限和程序行使权力，履行职责，行政执法人员都要学会并善于依法处理经济和社会事务，提高依法行政能力。国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》和全国人大颁布的《行政许可法》是推进依法行政，建设法治政府的重大举措。要继续深入持久地、卓有成效地在全社会尤其是在国家机关工作人员中间广泛开展普法教育，以增强全民族法律意识，形成人人知法、守法、执法的良好风尚，既要建立法制国家，又要形成法治社会，从而为行政执法奠定起广泛而坚实的群众基础。同时，要特别强调各级领导干部带头学法，学习宪法和法律，学习和掌握自己主管的部门所涉及的法规和规章，增强法治观念，严格依法决策，依法行政，支持行政执法部门严格执法，自觉维护法律的尊严。只有这样，才能有助于形成一个良好的执法环境。
3、加大行政执法力度，进一步严格行政执法。贯彻依法治国基本方略，全面推进依法行政，关键在于严格行政执法，并建立各种责任检查制度。首先，加大行政执法力度切实做到有法必依，执法必严，违法必究，确保政令畅通。正确对待和依法行使权力，严格按照法定的权限和法定的程序办事，做到清政廉明，铁面无私，执法如山。决不允许搞人情执法，更不准徇私枉法。坚决清除行政执法中的消极腐败现象，纠正不顾国家利益和人民利益的本位主义、地方主义。对违法者无论涉及到什么单位、什么人，都要严肃追究，依法予以惩处。其次，要认真推行行政执法责任制。按照党的十五大提出的要求，依法行政必须严格行政执法并实行行政执法责任制和执法评议考核制，使行政执法的权力和责任相一致，为行政执法质量和水平提供法制保证
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要将本部门负责实施和共同实施的法律、法规、规章的职责分解落实到具体的执法机构和执法岗位，依法确定每个执法机构和执法岗位的职责权限、执法标准、工作程序、工作制度以及保障实施的措施，确立各级政府及其部门的主要负责人为依法行政的第一责任人。行政机关办理直接涉及群众切身利益的事项，要把执法依据、执法制度、执法程序和执法结果向社会和当事人公开。要将落实执法责任制的情况作为各地、各部门、各单位进行年度综合考核和检验政绩的重要内容，并制定科学的考核标准和考评办法，依法追究造成行政执法行为违法或不当的直接责任人的责任。
4、加强行政执法队伍建设，建立高素质的行政执法队伍。
由于广大行政执法人员是整个行政执法工作的最终落实者，无论是传统的“管制型”行政执法，还是代表现代行政方向的“服务型”行政执法，广大行政执法人员的素质高低都是至关重要的，尤其是对于服务型行政执法工作而言，尤为如此。人的问题如果解决不了，一切良好的想法就失去了操作的载体。现有整个行政执法队伍的素质还不是很理想，但离执法工作的要求应当说还有很大的差距。不断更新、递进的社会知识就需要行政执法人员不断地加强学习。
首先，要进一步整顿行政执法队伍。对录用行政执法人员要严格标准、公平竞争、择优录用，切实把好用人关。其次，要实行行政执法人员的培训考核制度，在行政执法人员的年度考核中，将法制观念的强弱、掌握法律知识的程度、依法办事的水平和能力等作为一项重要内容，并与他们的任职、晋升结合起来。要严肃纪律、严格管理、强化监督、从严治政，对那些滥用职权、执法犯法、徇私枉法、欺压百姓的人员，必须坚决依法严肃处理并清理出行政执法队伍，决不能让少数“害群之马”败坏整个行政执法队伍的形象。同时加强行政执法人员的学习，提高队伍素质。
5、健全行政执法监督机制，强化行政执法监督。要规范行政执法行为，还要进一步推行行政执法层级监督制度，建立一系列行政执法监督制度，采取多种监督手段、监督方式，切实强化行政执法监督力度。要加强对规范性文
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件的备案审查，及时发现和纠正规范性文件存在的问题，以保证行政执法行为的合法有效。要以对行政处罚的监督为重点和突破口，全面加大对行政执法活动的监督力度。要对群众反映强烈的热点问题，及时组织专项执法检查，及时解决和纠正行政执法中存在的问题。
7、切实善待执法人员。社会运行的快节奏，行政执法的高效率、高难度，行政执法人员的高责任、高风险，仅靠惩戒制度是远远不够的，还应当善待他们，让他们切实地感受到岗位的重要。行政执法的从业人员，政治上要有光荣的感觉、思想上要有崇高的感觉、经济上要有小康的感觉、精神上要有充实的感觉，上班要能感受到集体的温暖，下班要能感受到家庭的幸福。必要的劳逸结合、必要的身心保养、必要的后顾之忧的消除都是行政执法管理者的责任。
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在行政机关的管理活动中，行政执法是极为重要的方面。从引起行政复议、行政诉讼的行政案件来看，几乎所有的行政纠纷都是因为行政执法活动而产生的.所谓行政执法，就是国家行政机关或其他享有行政管理职权的机关或组织，依照有关法律、法规的规定对行政管理相对人采取的直接影响其权利义务或对其权利义务的行使和履行情况直接进行监督检查，以实现行政管理职能的具体行政行为.
依法执政是实现科学执政、民主执政的基本途径，行政执法是依法执政的重要组成部分,是执政能力建设的基础，是行政法律、法规得以实现的重要保障，是实现行政管理、提高行政工作效率的前提。在行政执法活动中，只有实现依法行政、严格执法、公正执法，才能实现行政管理职能和行政管理的民主化、科学化;加强行政机关组织和行政工作人员队伍建设；保证行政权力的正确行使和防止滥用；保证公民、法人和其它组织的合法权益.改革开放以来,我国在规范和改进行政执法方面取得了很大成绩。随着依法治国方略的贯彻实施及依法行政的贯彻执行，行政执法整体状况明显改观：队伍素质和执法水平进一步提高；执法作风进一步转变；执法效率和质量明显提高.行政执法活动扩大了法律法规的宣传和影响，提高了人们对法律的认识,培养了广大人民群众的法律意识，进一步赢得了民心,树立了政府的威信,初步展示了现代公务人员的新的文明形象.但是,与社会预期相比,与推进依法行政、建设法治政府的要求相比，行政执法的现状仍然不容乐观，一些深层次矛盾和问题尚未从根本上消除，从而影响和制约了执法活动的正常开展。因此，如何理性地把
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握和分析这些矛盾和问题及其根源,并积极提出相应的解决对策，是当前行政法治建设的一项重要课题,也是政府法制工作的一项紧迫任务。
一、当前行政执法中存在的问题
坚持依法治国，建设社会主义法治国家，关键在于把国家的行政活动纳入法制轨道,即法律的规范性、民主性、科学性来约束行政行为的随意性、集权性、主观性，建立依法行政的执法体制.目前我国宪法规定的行政执法体制基本框架是完善的,基本理念上体现了民主和法制原则.但是，由于各级人民代表大会立法制度与地方政府定立行政法规权力并行,从而是执法依据时常出现偏倚，使人民代表大会立法的权威性上没有真正确立,而且因缺乏配套法律以及残存的传统体制的影响等因素,宪法规定的法治原则在实践中并未完全落实。在具体问题上主要表现为有法不依、执法不严、违法不纠、越权处罚、无权处罚、以罚代刑等现象时有发生，乱罚款、乱设卡、乱摊派成为尖锐的社会问题。主要表现为以下一些问题：
1、行政立法不到位“无法可依，有法难依"的现象存在。由于立法工作缺乏可行性研究，对实施后的执法成本和社会成本估计不足，有的法律、法规和规章制定以后，在现实生活中难以适用；有些出台的法律、法规和规章之间缺乏衔接，对有些问题之间的矛盾缺乏协调，造成执法人员无所适从；有的法律、法规过于原则，制定的实施细则出台滞后，实践中缺乏可操作性；对违法的行政执法人员应承担的法律责任,或者规定地十分笼统，或者没有规定,造成执法违法行为得不到应有的惩罚。2、行政执法机构设置不健全
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（1）行政执法机关设置较混乱。既有政府部门，又有法律、法规授权的单位；既有固定的常设机构,又有临时性的非常设机构；既有行政机关，又有事业单位、企业或政企合一的单位行使执法权的情况。
（2）行政执法机构不健全。有的法律、法规规定应该设立的机构没有设立，如政府法制机构在政府活动中行使着重要的职权，但在部分县、区政府里却没有机构、编制，致使行政职权无法行使。有的行政执法领域下属执法机构直属上级，缺乏执法本身应有的权威性，执法活动难以开展。
（3）有些执法领域一直处于政出多门、多头管理、上下错位和职责重叠的困扰之中.如在文化市场管理方面，文化市场只有一个，而管理部门却有很多。文化、广播、新闻出版三个管理部门各自为政；公安、工商等部门又对文化齐抓共管；另外还有一些因政策变化而产生的非常设性机构管理文化市场。
由于机构设置不健全、体制不顺，导致一些行政执法部门经费保障不足，驱使部门执法利益化的问题.一些行政执法部门仍然存在着执法人员的开支、生活福利及办公经费等没有列入财政全额拨款,或仅仅保障人员开支，其他费用由单位自酬,使其正常执法活动难以得到顺利开展。在这种情况下,执法部门往往就要以收费或罚没收入充抵执法经费，方能保障正常办公。为了“生存”致使一些执法部门行使职权与经济利益未彻底脱钩，向行政执法人员和下级机关下达收费和罚没款指标。土地管理部门是有行政执法权的事业单位,目前笔者所在市的土地部门是实行收支两条线的单位，每年上级部门都有一定额度的经济指标,层层落实，直至每个职工。因此每个人的工作都与经济利益挂钩，由此为了“生存”无论是单位还是个人必然受经济利益驱使,造成执法不严，执法不公。
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（4）、行政执法监督不力。由于没有建立起完善的报告、检查、约束机制，造成地方政府对各级行政执法主体、上级机关对下级机关监督不力,出现“走过场"、“护短”等有错难纠的现象。
3、行政执法队伍素质不高，存在着执法不严的问题。一是政治素质不高。作为执法者职业道德和社会主义道德，增强拒腐蚀能力，“打铁需要本身硬”，自己“硬”了，执法方能严。但有些执法人员有法不依，执法犯法，滥用职权，徇私枉法,导致行政执法难严,直接影响行政执法效果。执法人员收受贿赂、徇私舞弊，不移送刑事案件违法调解，以罚代刑的背后，往往伴随着权钱交易,执法人员收受或索取行政相对人的贿赂。阜阳劣质奶粉事件中，工商管理人员白启祥、李亭君明知他人销售劣质奶粉导致被害人死亡，被害人亲属也多次要求查处此案，但白、李二人却因接受了当事人吃请和1000元贿赂，仅作了行政处罚,并伪造材料，隐瞒事实真相，企图让犯罪嫌疑人逃避法律追究。二是业务素质不高.有些行政执法部门的一些执法人员没有受过专业培训，有的甚至聘用临时人员执法，他们既没有专业知识，也不懂法律。作为执法人员，自己本身就是法盲，这样的执法人员怎么能严格执法。4、行政执法的环境状况较差，存在着执法难以保证的问题。一是部门领导干部法治观念淡薄.一些领导干部以言代法，把自己的话变成法上之法，严重损害了法律的严肃性和政府的形象；有的领导干部以权代法，超越规定的职权范围，乱下指示，乱批条子，任意干预行政执法，严重影响行政执法活动的正常进行；有的领导干部违法干扰执法，给违法者讲情，说好话，开脱责任，下级执法机关作出的决定经常因上级领导干预而改变，搞得执法人员非常被动，使执法人员
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心灰意冷，不能积极工作。二是普通群众法律意识不强.有的群众缺乏权利意识，不重视也不关心维护自己的权利，当自己权利受到侵害时，不知借助法律武器加以保护，而是无可奈何；有的群众缺乏义务观念，没有认识到自觉遵纪守法,支持和配合行政机关的执法活动是自己应尽的义务，而对行政机关的执法活动，在心理上有抵触情绪，在行为上表现为对行政机关执法活动不配合，甚至百般阻挠，这些都不同程度地影响行政执法活动。三是部门配合难,行政执法难以到位。按照法律规定，由国土部门作出生效的处罚决定，土地违法者拒不履行时，必须申请法院强制执行。而由于县里的财政状况，经费的支出成为了制约部门配合关系的一个关键因素。这样,事实上淡化了法律的尊严和效力,难以对土地违法者强有力的打击。
二、行政执法存在主要问题的原因1、“人治”思想束缚“法治”建设
大部分行政执法机关的执法程序是这样演变的，以前是口头罚，即对违法行为人，仅仅凭一张嘴，说罚多少就罚多少，态度好了少交点,否则加倍罚；进一步的时候是变为一张纸，即填个处罚决定丢下就要钱；再进一步发展为两张纸，即一张处罚决定，一张送达回证.直至《中华人民共和国行政处罚法》颁布实施以后这几年，虽然规定了执法程序,但是一些行政执法机关只是被动应付、消极履行,能省一个环节就省一个环节;还有相当一部分行政机关仍不能按程序规范操作，特别是基层政府，在行政征收、行政处罚中还是靠集中人力强制,不讲也不会依照法定程序实施行政管理。
2、行政执法人员素质方面的因素第一,个别执法人员思想道德素质较差。在平时的工作和生活中，不注重政治学习和自身修养，忘记了“执法为民”的宗旨，把执法权当作谋取部门和个人利益的工具，甚
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至依仗权力践踏人民群众的合法权益，循私舞弊、贪污腐败、以权谋私、欺压百姓.第二，有些行政执法人员的法律业务素质较低。主要原因是平时学习培训不够，对本部门执行的法律、法规不熟悉，一知半解,不能胜任本职工作。因此在平时执法工作中，执法不懂法，执法犯法,用一个违法执法行为去纠正另一个违法行为，甚至造成一些冤假错案的发生.
3、行政执法体制不顺行政执法机关是代表国家行使行政权力的，本应该
吃“皇粮”，但从目前情况来看，有一些执法单位尤其是县、区一级设立的执法机构实行的是“自收自支",罚款、收费直接与本身的经济利益挂钩，多罚多收多得，少罚少收少得，这就势必造成有些单位为了自身的利益而乱收费、乱罚款，甚至有些单位完全靠罚款而生存。
4、对行政执法机关的执法活动监督力度不够行政执法监督是严格、公正执法的保障。行政执法权同其他权力一样，缺少监督制约就会滥用，就会产生腐败。为什么一些违法执法行为得不到纠正，为什么在行政执法活动中贪污腐败、权钱交易、权权交易、滥用权力现象屡禁不止,一个重要原因就是监督力度不够。从监督体制上来说，目前一些行政执法机关还没有建立内部监督制约机制，案件的立案、审批、决定等还很不规范;处于监督地位的政府法制机构还不健全，有一些地方有相当一部分行政机关没有设立法制机构，或者法制机构人员较少,法律业务素质较低,经费不足，不能适应行政执法监督工作的需要。5、社会环境因素对行政执法工作的影响近年来,通过深入细致的法制宣传和普法教育，广大公民的法律意识和法律素质有了很大增强和提高.但从总体上看,离依法治国的要求差距还比较大,有法不依的状况在某种程度上还比较严重。近年来在我们的行政执法队伍中也确实
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有一部分意志不坚定的人员,被违法犯罪分子用糖衣炮弹击中，成为违法犯罪分子任意驱使的工具，为他们的犯罪行为大开绿灯,甚至和犯罪分子同流合污，最终成为人民的罪人。有相当一部分公民法律意识和法制观念淡薄，自觉遵守法律、维护法律的觉悟还不高，对行政执法机关的执法活动缺乏理解和支持,甚至阻挠执法人员正常执行公务。
从以上分析可以看出，行政执法工作中存在的问题，具有复杂、深刻的原因，我们既要正视问题，又要采取切实可行的措施，尽快解决这些问题，以保障行政执法工作健康发展,推动依法治国目标的早日实现。
三、全面完善行政执法工作，解决行政执法难点问题的有效对策
针对行政执法工作中存在的诸多问题，提出以下提升建议，希望对行政执法机关及其工作人员改进工作作风,提高工作质量、工作效率以及工作的社会效果起到良性循环作用.
1、切实加强政府立法工作，使行政执法有法可依.行政立法是行政执法的前提和基础。要以邓小平理论和党的基本路线为指导，围绕建立和完善有中国特色社会主义的法律体系,从政府工作的实际出发，针对改革开放和经济建设中面临的突出问题，抓紧制定一批发展社会主义市场经济急需的、体现改革精神的行政法规、规章,为行政执法提供前提条件.在政府立法工作中，要以绝大多数人民的最大利益为根本原则，对涉及到人民群众利益的行政法规、规章，要认真把握社情民意,充分考虑改革发展的客观要求和群众的接受程度，坚决防止和克服通过立法扩大部门利益、地区利益的不良倾向，自觉做到部门利益服从整体利益、眼前利益服从长远利益、局部利益服从全局利益。科学合理地制定立法规划和立法计划，严格立法权限和程序,努力提高立法质量,提高立法的针对性和可操作性。把制定新的法规与修订现行
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法规结合起来，及时清理与政府机构改革要求不相一致的行政法规、规章，保持法规体系的完整性、有效性。
2、加强普法宣传教育，为行政执法创造一个良好的环境.
依法治国，一个重要方面就是依法行政，各级行政机关要严格按照法定权限和程序行使权力，履行职责，行政执法人员都要学会并善于依法处理经济和社会事务，提高依法行政能力。国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》和全国人大颁布的《行政许可法》是推进依法行政,建设法治政府的重大举措.要继续深入持久地、卓有成效地在全社会尤其是在国家机关工作人员中间广泛开展普法教育，以增强全民族法律意识,形成人人知法、守法、执法的良好风尚，既要建立法制国家，又要形成法治社会，从而为行政执法奠定起广泛而坚实的群众基础。同时，要特别强调各级领导干部带头学法，学习宪法和法律,学习和掌握自己主管的部门所涉及的法规和规章，增强法治观念，严格依法决策，依法行政，支持行政执法部门严格执法，自觉维护法律的尊严。只有这样，才能有助于形成一个良好的执法环境。
3、加大行政执法力度，进一步严格行政执法.贯彻依法治国基本方略,全面推进依法行政,关键在于严格行政执法,并建立各种责任检查制度.首先，加大行政执法力度切实做到有法必依，执法必严，违法必究，确保政令畅通。正确对待和依法行使权力,严格按照法定的权限和法定的程序办事，做到清政廉明,铁面无私，执法如山。决不允许搞人情执法，更不准徇私枉法。坚决清除行政执法中的消极腐败现象，纠正不顾国家利益和人民利益的本位主义、地方主义。对违法者无论涉及到什么单位、什么人，都要严肃追究，依法予以惩处。其次，要认真推行行政执法责任制.按照党的十五大提出的要求，依法行政必须严格行政执法并实行行政
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执法责任制和执法评议考核制，使行政执法的权力和责任相一致，为行政执法质量和水平提供法制保证要将本部门负责实施和共同实施的法律、法规、规章的职责分解落实到具体的执法机构和执法岗位,依法确定每个执法机构和执法岗位的职责权限、执法标准、工作程序、工作制度以及保障实施的措施,确立各级政府及其部门的主要负责人为依法行政的第一责任人。行政机关办理直接涉及群众切身利益的事项，要把执法依据、执法制度、执法程序和执法结果向社会和当事人公开。要将落实执法责任制的情况作为各地、各部门、各单位进行年度综合考核和检验政绩的重要内容，并制定科学的考核标准和考评办法，依法追究造成行政执法行为违法或不当的直接责任人的责任。
4、加强行政执法队伍建设，建立高素质的行政执法队伍。
由于广大行政执法人员是整个行政执法工作的最终落实者，无论是传统的“管制型”行政执法，还是代表现代行政方向的“服务型”行政执法，广大行政执法人员的素质高低都是至关重要的，尤其是对于服务型行政执法工作而言,尤为如此。人的问题如果解决不了,一切良好的想法就失去了操作的载体。现有整个行政执法队伍的素质还不是很理想,但离执法工作的要求应当说还有很大的差距。不断更新、递进的社会知识就需要行政执法人员不断地加强学习.
首先,要进一步整顿行政执法队伍。对录用行政执法人员要严格标准、公平竞争、择优录用,切实把好用人关。其次，要实行行政执法人员的培训考核制度，在行政执法人员的年度考核中,将法制观念的强弱、掌握法律知识的程度、依法办事的水平和能力等作为一项重要内容，并与他们的任职、晋升结合起来。要严肃纪律、严格管理、强化监督、从严治政,对那些滥用职权、执法犯法、徇私枉法、欺压百姓的人员,
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必须坚决依法严肃处理并清理出行政执法队伍,决不能让少数“害群之马"败坏整个行政执法队伍的形象.同时加强行政执法人员的学习，提高队伍素质.
5、健全行政执法监督机制,强化行政执法监督。要规范行政执法行为，还要进一步推行行政执法层级监督制度，建立一系列行政执法监督制度,采取多种监督手段、监督方式，切实强化行政执法监督力度.要加强对规范性文件的备案审查，及时发现和纠正规范性文件存在的问题,以保证行政执法行为的合法有效。要以对行政处罚的监督为重点和突破口,全面加大对行政执法活动的监督力度。要对群众反映强烈的热点问题,及时组织专项执法检查，及时解决和纠正行政执法中存在的问题.7、切实善待执法人员。社会运行的快节奏，行政执法的高效率、高难度，行政执法人员的高责任、高风险，仅靠惩戒制度是远远不够的，还应当善待他们,让他们切实地感受到岗位的重要。行政执法的从业人员，政治上要有光荣的感觉、思想上要有崇高的感觉、经济上要有小康的感觉、精神上要有充实的感觉，上班要能感受到集体的温暖,下班要能感受到家庭的幸福.必要的劳逸结合、必要的身心保养、必要的后顾之忧的消除都是行政执法管理者的责任。
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作者：张瑞侠来源：《经营者》2020年第22期
张瑞侠
摘要档案行政执法是档案法规实施的核心和重点，也是文化行政执法中的主要方式，近五年来得到了人们的广泛关注，在社会经济的迅猛发展下，文化市场行业以迅雷不及掩耳之势快速发展起来。这就要求文化市场综合执法要强化管理力度，转变管理模式，尤其是要转变档案管理方式，因为档案管理质量影响着文化市场的发展。基于此，本文分析文化行政执法档案管理中的问题，并提出解决问题的对策，希望能够提高文化市场行政执法档案管理水平。
关键词档案行政执法文化问题措施
一、档案行政执法在文化市场综合执法档案管理中的重要性
档案执法主要指行政执法，也涉及民法、刑法、经济法等法律。我国档案执法中，禁止性档案法律规范是重点，义务性档案法律规范是难点，授权性档案法律是关键。随着社会经济的快速发展，文化形式发生了很大变化，这也对文化市场综合执法工作造成了一定的影响。长期以来，档案管理工作在行政执法中一直被忽视，认为档案管理工作并不重要，在工作中可有可无，也不参与单位的重点工作去安排。由于对档案管理工作的重要性缺乏足够的认识，严重阻碍了夏邑县文化旅游局档案行政执法工作的开展，更增加了文化市场执法工作难度。为使该局档案行政执法工作逐步走向正规化、科学化。在原有档案管理工作的基础上，我们进一步完善了档案行政执法工作的各项规章制度，在县档案局的正确指导下，结合单位的工作实际情况，建立健全了档案行政执法管理制度，形成了一套完整的单位档案制度汇编，为档案行政执法工作进入文化市场综合执法的管理创造了有利条件。
二、档案行政执法在文化市场综合执法档案管理中存在的问题
（一）推行行政执法责任制
一是单位梳理了近几年的档案行政执法依据，明确了档案行政执法的主体性质。二是进行了行政执法职权分解，对行政许可、非行政许可和行政处罚的职权进行了具体分解，明确了单位的实施机构、实施岗位及决定机关。同时还制定了文化市场行政执法责任制，明确了在文化市场综合执法实施的范围、内容、实施步骤及目标，为单位今后更有效地推行档案行政执法责任制提供了有力保证。再者就是档案行政执法管理人员的专业水平不足，对当前关于文化市场的档案管理工作并没有引起足够的重视，县文化市场综合执法的具体档案管理工作人员一般都是文化市场执法大队的执法人员兼职完成任务。这些工作人员不具备这方面的专业能力及专业水平，经验也不是很丰富，所以在档案管理过程中，经常出现各种各样的错误。而文化市场的相关综合执法档案管理的具体领导人员对于档案检查工作的效率低，这样会造成县文化市场的综合执法档案的质量比较低，对正常开展文化市场综合执法工作造成了很大的阻碍。
（二）文化市场行政执法机制尚未完善
文化市场行政执法行为必须遵循一定的执法程序，通过有效的执法机制，保障行政执法顺利进行。档案行政执法质量在很大程度上取决于档案行政执法的程序和机制。但目前文化市场综合行政执法程序并不规范，行政执法机制也不完善，这两方面影响了档案行政执法法律法规
的贯彻执行，降低了文化市场综合行政执法效率，损害了档案行政相对人的合法权益，更是损害了档案行政管理部门的权威。再者就是档案信息安全问题，档案信息化的制度、法律及法规还不够完善，没有办法利用法律更好地维护档案信息。在这种状况下，出现了很多破坏行为，这些行为给档案信息管理带来了非常大的安全威胁。还有一点，单位信息安全技术非常落后，造成档案信息系统存在较多的安全问题。除此之外，现阶段的大多数管理人员都比较缺乏信息安全意识及信息管理技术，因而更是难以保障档案信息的安全。
（三）监督机制不完善
很多档案在相应的行政法律法规方面都没有规定档案行政部门具体履行的职责及权限，因而在何时履行什么样的职责都由档案行政管理部门自行决定。关于行政法制，有一个非常重要的原则，指的就是行政效率，如果违背了这个原则，将在很大程度上拖延相应的履行职责，对行政相对人的具体合法权益会造成严重损害。这种情况在法律上是不被允许的。当前关于县文化市场中的综合执法还在逐渐完善中，因此类似以上的情况非常多。再者就是档案执法队伍建设影响档案行政管理效能以及档案行政执法质量，但重行政、重业务、轻法制的观念仍普遍存在，依法履行档案行政执法职责不到位，没有充分发挥档案行政执法的功能和作用。缺乏相关法律知识的培训，执法意识淡薄，缺乏经验。
三、档案行政执法在文化市场综合执法中的有效措施
（一）明确文化市场综合执法档案管理的目标
首先，建档面要宽。文化市场档案管理工作涉及文化市场经营单位的各类经营户，要不断建立和完善综合管理档案，分行业建立日常行政检查档案、行政处罚档案。在文化市场经营单位有代表性的经营业主、典型的行业经营群体也要完整建档，这样在县管辖区域内的文化市场经营单位所建立的档案管理工作才会有点、有线、有面地建立起来。其次，放宽收全。所有建档材料不仅仅是收进发出的红头文件，更多的是各种统计、登记表册、经营单位业主信息、依法行政检查、依法行政处罚原始记录类的数据和文字材料。在拟定文件材料归档范围时，要从实际出发，扩大归档范围，放宽收全。这样才能真正反映文化市场综合执法工作的整个活动和基本历史面貌。夏邑县文化市场管理档案不仅有文书档案，还有影像档案和各类专业档案，主要是业主基础档案、检查记录档案、行政处罚档案、培训档案、安全管理档案等。这些档案资料不但有纸质的，还有照片、录音、录像带等。为适应文化市场行政执法新形势的需要，夏邑县设置了专门的文化执法监督部门、法规标准部门等部门，并配备素质高、业务能力强的档案管理人员，做到分工明确、责任到人，进一步落实好《档案法》等有关档案法规的规定，做到依法管理、依法监督、依法查处，维护档案执法在文化行政部门的法律主体地位。
（二）为了使文化执法档案信息具备安全保障，就需要档案信息管理的具体系统具备一定的安全性
由于缺少文化行政执法专业人员，对执法档案管理更是欠缺，因此，加强档案立法、完善行政执法体制成为从源头上解决档案行政执法面临的困境与矛盾的必然措施，是推动档案行政执法工作健康、有序发展不可或缺的动力。同时，要想执法工作顺利进行，监督也是重要环节之一，不仅要强化和执法监督部门的权威，更要加大执法监督的力度。如果监督力度不够，就无法达到预期的目的，监督也就失去了意义。
（1）行政执法机关设置较混乱。既有政府部门，又有法律、法规授权的单位；既有固定的常设机构，又有临时性的非常设机构；既有行政机关，又有事业单位、企业或政企合一的单位行使执法权的情况。（2）行政执法机构不健全。有的法律、法规规定应该设立的机构没有设立，如政府法制机构在政府活动中行使着重要的职权，但在部分县、区政府里却没有机构、编制，致使行政职权无法行使。有的行政执法领域下属执法机构直属上级，缺乏执法本身应有的权威性，执法活动难以开展。（3）有些执法领域一直处于政出多门、多头管理、上下错位和职责重叠的困扰之中。如在文化市场管理方面，文化市场只有一个，而管理部门却有很多。文化、广播、新闻出版三个管理部门各自为政；公安、工商等部门又对文化齐抓共管；另外还有一些因政策变化而产生的非常设性机构管理文化市场。[!--empirenews.page--]3、行政执法机关之间缺乏协调有的行政执法机关为了本部门的利益，对‘有利可图”的事项比较积极，甚至越权执法，互争管理权。而对一些难点问题的查处，个别行政执法机关之间相互推诿，谁都不愿管，造成执法真空”。对涉及多个执法部门的执法行为，行政执法机关之间不积极配合，协调性差，甚至相互拆台，造成执法手段软弱无力。4、行政执法权’出租”现象严重行政执法权是国家赋予行政机关的一项特殊权力，行政执法主体及执法权力是由宪法和法律确定的，任何单位和个人都无权将执法权力转借或下放。实际工作中，有些国家行政机关受利益驱动，法制观念淡薄，把本应由国家行政机关依法行使的行政权力，‘出租”给某些单位和个人，致使一些单位和个人借用‘出租”的行政权，乱罚款、乱收费，甚至索取、收受行政相对人贿赂，贪污、私分罚没款，造成较坏的社会影响。如烟火爆竹、煤炭管理权本应由国家行政主管部门负责，但是，有些国家行政机关硬是把管理权承包出租给个人，并以政府的名义成立办公室，行使行政执法权。这种行为导致的结果必然是滥用权力，影响政府形象，破坏社会经济秩序。5、行政执法监督不力由于没有建立起完善的报告、检查、约束机制，造成地方政府对各级行政执法主体、上级机关对下级机关监督不力，出现‘走过场“、护短”等有错难纠的现象。（二）行政执法人员的问题1、行政执法人员素质亟待提高执法队伍是落实日常管理的力量保证，要高质量的完成行政执法任务，不仅要求行政执法人员有较高的法律素质，而且要有较高的专业素质和政治素质。但事实上，我国目前的行政执法队伍中不少人素质不高，不懂法律，发放执法证件前的岗位培训、考试流于形式，有的行政机关还委托文化程度较低，又未经专业培训的人员上岗执法。有的基层执法部门中无一人受过系统法律知识教育。有些基层的执法人员
靠走后门进入执法部门，更谈不上素质问题。2、执法人员滥用职权，造成执法无序滥用职权是指行政机关行使职权时背离法律、法规的目的，背离基本法理，所实施的具体行为虽在其职权范围之内，但其内容与法律、法规设定该职权的用意相去甚远。主要有下列表现：行政机关实施具体行政行为时，无任何确定标准任意所为；具体行政行为的方式违法，如滥用、乱用械具，出于报复或滥施淫威等目的而对相对方进行殴打、污辱等。当前，执法人员滥用职权的事件屡有发生。如公安机关个别干警刑讯逼供致人伤亡，还有一些执法人员向执法对象敲诈勒索，采取报复性行为等。这些执法人员置党和人民的利益于不顾，利用手中的职权，大肆谋取私利，已经严重地影响了各级政府的执法声誉和执法权威。3、执法人员超越职权超越职权是指行政机关超越了法律、法规授予的权限，实施了其无权实施的行为。它主要有以下几种情况：（1）下级行政机关行使了法律法规授予上级行政机关行使的职权。如根据《土地管理法》，农村居民使用耕地建造住宅，须经县级人民政府批准，乡级人民政府的批准就是越权行为。（2）甲行政机关行使了法律、法规授予乙行政机关的职权。例如根据法律、法规，吊销违法企业的营业执照属于工商行政管理机关的权限，公安机关在管理中如吊销企业的营业执照就属越权。（3）甲地域行政机关行使了法律、法规授予乙地域行政机关的职权。如：源汇区的公安机关处理发生在哪城区的治安违法行为。（4）执法机关执法手段超越了法律法规规定的执法手段。这些都严重阻碍了执法活动开展。[!-empirenews.page--]4、执法人员违反法定程序符合法定程序是指行政机关实施具体行政行为是根据法律、法规规定的方式、形式、手续、步骤、时限等进行的，符合具体行政行为的法定操作规程。行政执法机关在行政执法中应严格按照法定程序办事，努力使执法活动得以顺利开展。但是由于我国行政程序法尚不完备，对于许多具体行政行为，法律、法规并未明确规定实施程序；行政机关在执法中忽略程序的规定性，执法人员故意或无意中省略一些手续，常使一些违反法定程序的事件发生，造成严重的后果。5、执法人员不履行、拖延履行法定职责不履行，是指行政机关明确拒绝履行，或已超过法定履行期限而未履行。拖延履行，是指行政机关对于法律、法规未明确规定履行期限的有关事项故意拖延办理，或者对于某些紧急事项不及时处理。不履行、拖延履行法定职责有以下几种表现：（1）行政机关拒绝、拖延颁发许可证、执照或对相对方的相应申请不[1][2][3]下一页予答复。（2）行政机关拒绝履行保护人身权、财产权的法定职责或对相对方的相应申请不予答复。（3）行政机关不依法发给相对方抚恤金等。综合以上在行政执法中所存在的问题，不难看出，必须对行政执法加强管理，改进工作，真正使行政执法活动依法进行，推动行政管理活动的顺利开展。二、行政执法存在主要问题的原因（一）‘人治”思想束缚法治”建设不少行政执法机关的领导，在本部门执法中热衷于习惯的‘人治”方法，认为那样才能快捷。不重视按照法定程序操作的‘法治”，认为这样太慢。大部分行政执法机关的执法程序是这样演变的，以前是口头罚，即对违法行为人，仅仅凭一张嘴，说罚多少就罚多少，态度好了少交点，否则加倍罚；进一步的时候是变为一
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文化执法工作面临的困难分析及对策建议
文化执法工作面临的困难分析及对策建议
为了更好地适应社会主义市场经济体制的不断完善，有效满足人民群众日益增
长的精神文化需求，主动适应高新科技特别是现代信息传播技术日新月异提出的新要
求，切实解决多元多样多变环境下文化引领发展的突出问题，
XXXX县
人民政府根据国务院关于文化体制改革的精神于XXXX年一月成立了XXXX县文化市
场综合执法局，其主要职能是负责全县文化、广播电视、新闻出版和版权市场的监督
管理和行政执法工作。因为各方面的客观原因，
XXXX县文化市场综合执
法局于XXXX年六月六日才正式挂牌办公。经过五个多月的艰辛执法，已办结了23起
违法案件（其中网吧17起，印刷厂1起，三印1起，娱乐场所4起），行政执法工
作得到了上级主管部门的高度肯定，
但要充分发挥该局的职能作用，依
然面临着重重困难。
困难之一，日常巡查到位难。日常巡查是文化执法工作发现案源的重要途
径之一，也是加强文化市场监控的重要措施。按照市局工作目标管理的要求，对
歌舞厅、游艺娱乐场所、网吧、出版物经营单位和托运站等的巡查频率，总和是每月
不少于14.5次。范文内容地图就XXXX县以往的文化执法工作而言，一次巡查一般需
要耗时1天，而平均每月的实际工作日只有20.92天，这就意味着两个执法中队的
执法工作人员每月只有6天机动时间可以处理其它事务（已经立案的案件办理、开会
学习、网吧、三印和版权市场全年
8次专项整治行动等）。6
天机动时间显然不够，往往只有通过加快巡查速度或者减少巡查次数来压缩巡查时间。
而对XXXX县的文化执法工作来说，加快巡查速度却又受到客观条件的制约：一是县域面积大，业内经营户规模小，数量多，分布散，XXXX县是湖南省版图最大的县，县域面积达5852平方公里。全县227家文化经营户，其中注册资金
10万元以下的占31%二是县内群峦叠嶂，公路密度极为稀疏，且多为盘山公路，巡查途中耗时过长。三是交通工具太有限，全局就一台公务车，无法满足执法一线的用车需求。
困难之二，执法范围广，生手多，业务技能跟不上。文化体制改革后，原来由
文化局、广播电视局、新闻出版版权局分别履行的行政执法职能，
一并划归
文化市场综合执法局，执法领域涵盖了营业性演出、卡拉ok服务、电子游艺服
务、工作总结互联网上网服务、三印服务、印刷、出版物发行、版权保护、网络信息
和视听节目传播、文物交易、美术品展览等十多个门类。每个门类的案件适用的法律
法规不一样，调查取证的方式方法不一样。而XXXX县文化市场综合执法局今年才成
立，全局30多名工作人员均来自不同的战线，其中有全面文化市场执法经验的几乎
没有，而曾涉及过部分文化执法工作的也只有6人。正基于此，XXXX县文化市场综
合执法局从正式挂牌办公，局党组就要求全体干部职工学习有关法律法规，组织相关
法律法规培训，但因学习内容专业性强，部分知识难以理解透彻，更是谈不上融会贯
通。故导致当前还有很多领域案件的办理还存在空白，其主要原因有两个：一是执法
人员尚未练就
“火眼金睛”，在日常巡查过
程中，对比较隐蔽的问题还不能及时察觉；二是一线执法人员的业务技能太过雷同，
专业技能欠缺。例如，对于网吧和娱乐场所接纳未成年人和超时经营、范文写作统一
着装并佩戴服务标志的检查，以及对印刷厂“五项制度”落实的检查，执法人员尚
能及时检查、落实到位；而对版权问题、非网络游戏、教辅教材等违法案件的调查取
证，缺乏必要的专业技能。
困难之三，现行的行政处罚流程太冗长，操作欠便捷，严重影响了执法效率的
提高。按照行政处罚法的规定，行政处罚流程原本有两种：一种是与简易程序对应的
当场处罚流程，只须经历现场检查、作出处罚决定、执行、结案报告、案卷归档五个
步骤，本来操作便捷，但因罚金最高限额还停留在
1996年初定的
标准上，没有随着物价的上涨逐年提升，目前基本不能适用（依行政处罚法之规定，
这种流程只能适用于违法事实确凿，并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人
处以1000元以下的罚款）。在XXXX县文化市场综合执法局今年查处的23起行政案
件中，没有一件可以适用简易程序。另外一种是与普通程序对应的一般处罚流程，适
用于不能适用简易程序办理的所有行政处罚案件，如果案件不存在管辖权的超限问
题、案情不复杂并无重大违法行为、当事人不要求听证，则可省略移送、听证两个步
骤，否则必须经历如下十七步：1、现场检查，2、现场调查，3、立案，4、进一步调
查取证，5、认证，6、调查报告、7、移送、&行政处罚事先告知、9、送达事先告知
书，10、陈述与申辩、11、听证、12、集体讨论、13、作出行政处罚决定，14、送达处罚决定书、15、执行，16、结案报告，17、案卷归档。按照这一流程查处文化行政案件，不利于快速查处文化市场多发的行政案件。
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作者：王斌来源：《文物世界》2013年第5期
自建国以来，我国陆续颁布了多部法律，基本形成了以文物保护法为中心，环境保护法、城市规划法，乃至于行政许可法、行政复议法等为辅助的法律体系，使文物保护工作可以做到有法可依。
一、当前文物执法过程中存在的问题
我国目前文物保护的方针主要是“保护为主，抢救第一”、“有效保护，合理利用”。这是建国以来党和国家对文物保护政策的继续和发展，但还没有完全被所有人认可，还存在着许多问题。具体表现在以下四个方面：
1.机构建设对文物保护执法的制约
当前文物机构归地方政府管理，而中央和地方的各级专业负责文物保护工作的机构之间仅仅是业务指导关系，而非隶属关系，直接限制了文物保护行政执法的强制性和专业性。
首先，地方各级文物单位的人事、财政受制于本级政府，甚至业绩考核、领导升迁都由其决定。每当文物执法与其他单位行政相冲突时，文物执法很难进行下去，有的执法干部出于职责进行保护，则被冠以阻碍政府规划、妨碍经济发展的帽子，轻者冷落，不被重用，重则考核不称职，甚至丢掉工作。
其次，制度的漏洞给各方政府机关创造了角力的润土。大部分开放的国家5A级文物景点都不属于文物局辖下领导，因其颇丰的收入，基本都归其所属的人民政府管理。这种管理对象唯一、管理部门复杂的情况，往往造成共同负责，共同又不负责的局面。在利益面前往往争先恐后，趋之若鹜；在责任面前则互相推诿，其结果是文物保护单位旗下均为高危及冷僻的文物资源。地方政府争取到优质的文物景点，却不能使文物得到及时有效的保护，出现问题再推给文物机关，陷入恶性循环之中。
2.文物行政执法所依据的法律仍欠周密。
首先，保护的法律法规尚不健全。我国目前在文物保护执法的各方面工作并没有一部综合的法律进行规范，而散见于各类不同层次的法律法规及通知规定中，使执法过程中出现多法可依，选择执法或各法冲突，无法执法的困境。甚至在执法权上都出现争议。《文物保护法》明确由国家文物行政主管部门负责，《环境保护法自然保护区条例》明确由国家环境主管部门负责，《城市规划法》由国家城市规划行政主管部门负责，《文物保护工程管理办法》则明确由国家文化行政主管部门负责等。此外，还有国务院的一些批示。执法单位过于繁杂，很难高效迅捷地进行执法活动。
其次，《文物保护法》作为文物保护工作中的核心法律，存在着规定过于原则，执法依据欠缺，可操作性差的问题，就拿基本方针“保护为主，抢救第一，合理利用，加强管理”来说，具体操作中太不明确，特别是“合理利用原则”由于没有细化的解释，使得文物保护行政执法中的行政复议基本流于形式，很少出现利于保护文物的结果。
3.文物保护执法人员中具有专业素质的人才仍远远不够。
首先，由于政策的原因，老一辈文物部门的同志已到了退休年龄，新一代的有一部分是由各部门调入或为当年毕业的大中专生。一些人看中了文物保护部门稳定的工资收入，清静悠闲的工作环境，将此视为养老单位。他们在进入文博单位之前，有关文物保护、管理、法律等方面知识普遍较退休人员要低一些，有的甚至要从头学起，这就造成了人才青黄不接的问题。
其次，执法队伍的职业感和责任心还需加强。每位工作者除了要认识到从事文物保护这门职业的高尚和责任重大外，还应该对这门职业感兴趣，才能用全部的精力和极大的热情去学习文物保护相关的法律知识，热情和耐心地做好工作。
另外，行政执法部门组建时间较短，人员由各部门组合，还没有完全适应新形势的发展。一些执法人员还习惯按旧体制、老办法、旧模式、老眼光执法，满足于“就执法而执法”的现状，在执法上抱着“只要不触犯国家法律，不违反内部规章制度、文物行政执法行为就没有过错”的心理，在工作中存在“重执法、轻规范，重法律、轻纪律，重法制、轻德治”的“三重三轻”现象。
三、解决已有问题的对策及建议
针对当前文物保护执法工作中出现的诸多问题，运城市文物局通过不断完善行政执法监督机制，进行规范行政执法工作的相关培训，有效地促进了工作的开展，笔者结合自己的执法工作实践，认为应该做好以下几点：
1.理顺基层文物机构的体制建设。由于地区经济发展的不平衡和地区政府重视的差异，往往导致执法工作的差异，所以对文物保护部门实行垂直管理，是体制改善的较好出路。笔者认为，对文物保护部门进行垂直管理，集中行政、人事、财政方面的管理，有以下几点好处：一是便于统一的行政领导和业务指导，工作中可以有一个统一的工作思路，便于放开手脚，统一思路。二是有利于人力和财力的统一分配，避免地区差异带来的各种执法工作发展的不平衡。三是明确了管理责任，这样才能使文物执法起到直接的监督、保护作用，从而有利于国家文物事业的发展。
2.完善法律保障体系，明确执法依据。2011年全国人民代表大会上宣布中国特色社会主义法律体系已基本完成，具体到我们文物工作领域，一方面，我们应该树立《文物保护法》的权威性，各地应依据《文物保护法》制定相应的可操作性强的管理办法，在此基础上，针对不同情况，采取相应的措施。第二，国家相关立法步伐也应该尽快跟上，法律法规冲突的现象应当尽量避免，同时针对各种复杂情形应对措施的国家标准应尽快出台，使我们文物执法工作真正做到有法可依。
3.加大力度培养吸收人才，加强执法队伍建设。文物行政执法工作的核心在人，执法者是依法行政的最终实施者，执法人员的素质影响着最终的执法水平。笔者认为，首先应当强化对当前队伍成员的教育培训。组织执法人员系统地学习《文物保护法》、《行政许可法》、《行政复议法》等相关法律法规，并拿出专项资金鼓励人员参加函授学习，使大家的综合素质得到提高。
4.正确认识文物保护和经济发展的关系。有些地方领导同志重视当地经济的发展而不重视文物保护工作，或认为文物保护只是权宜之计，这是不对的，这表明他们的观念没有更新。人类已经进入一个新的历史时代，可持续发展这一发展观是这个时代发展的必走之路，“保护为主，抢救第一”的提出正是适应了历史发展新潮流的要求，尤其是经济平稳、快速发展的今天，大家更应该在思想上摒弃过去发展和保护是矛盾体的观念。得到充分保护的文化遗产能够带来一定的经济效益，促进当地经济发展，保护文物和发展当地经济并不矛盾。
文化市场行政执法工作情况汇报
近几年来，市文化市场行政执法工作，在省文化厅文化市场处、省文化市场稽查总队的指导下，坚持依法行政，以落实行政执法责任、规范行政执法行为为切入点，不断完善行政执法管理机制和各项规章制度，保障了文化市场各项法律、法规有效实施，促进了文化市场健康有序发展。1、加强领导，明确权责，构筑执法责任体系。黑河市文化局行政执法责任制实行行政首长负责制，局长为行政执法责任制第一责任人，分管局长对目标任务的完成负主管责任，业务科对行政执法业务工作负责，一级抓一级，层层抓落实，形成了从局长到每一岗位相互负责的行政执法责任体系，确保行政执法有序、高效运行。同时我们建立了审批、收费、检查处罚等行政执法职权相适应的各项工作制度和本部门有关处罚决定的内部审核、执法人员的考核、奖惩以及执法过错追究等有关监督制度，并保证各项制度的严格执行，促进了执法人员依法办事、规范执法；建立行政处罚案件合议制度，定期对所有行政处罚案件从事实、证据、程序、法律适用等各方面进行检查，确保执法案件的内部审查落实到位，扎扎实实地提高执法水平、增强执法能力；通过公开举报投诉电话，发放行风评议监督卡、召开义务监督员座谈会等多种途径，增强行政执法的透明度，改善机关作风。截
止目前，我市未发生一起因执法人员对案件处理不当而引起的行政诉讼案件和执法人员不公正执法的问题，维护了国家法律法规的权威性和公正性。2、明确行政执法主体资格，强化监督管理。按照《中华人民共和国行政处罚法》，文化行政部门是文化市场行政管理、行政执法的主体，因此我们对所属事业单位性质的文化市场管理处履行了行政执法手续，使其具备执法资格.随着《中华人民共和国行政许可法》的颁布实施，XX年8月，经市文化局局长办公会议研究决定，授权市文化市场管理处依法对文化市场中各种违法经营活动进行查处，并负责对各县（市）区文化市场稽查工作的监督、检查和指导。我们以国家和省颁布的法律法规为行政执法依据，从党和人民的利益出发，在加大行业管理的同时，重点规范行政执法行为，要求行政执法人员行为规范、法律依据充分，正确运用法律手段开展工作，做到执法依据正确、程序合法、行政执法行为符合执法权限、行政执法决定的内容合法适当。为规范行政执法行为，提高执法水平，根据《黑河市人民政府关于推进依法行政工作实施意见》，我们一是健全了行政复议制度，加强执法监督。根据《行政复议法》及有关法律法规，进一步健全行政复议制度，成立复议领导组织，建立复议机构，规范复议程序，明确负责权限。二是根据《行政处罚法》、《黑龙江省行政执法条例》等法律法规，制定
了“规范行政执法流程”，简易程序为：出示执法证---查清违法事实----填制《现场检查笔录》----做出处罚决定----填制《当场处罚决定书》----执行----填制《行政案件结案表》----立卷归档。一般程序为：立案---调查取证--告知事项---填制《行政处罚决定书》---送达----执行--结案报告---立卷归档。3、“文化市场执法队伍建设年”工作效果显著。XX年是国家文化部开展的全国文化市场行政执法队伍建设年活动，局党组对此非常重视，迅速作出部署，提出具体要求，一要提高认识，认清形势，将文化执法队伍建设年活动作为一项重要任务，放在当前工作的首位，必须脚踏实地地做好这项工作。二要精心安排，使文化执法队伍建设年活动做到有的放矢，切实提高文化市场工作效能。三是狠抓落实，加快文化市场监管体系建设，努力提高文化市场行政执法队伍的战斗力，确保文化执法队伍建设年活动取得实效。在这次活动中，黑河市文化市场管理处切实加强执法队伍建设和制度建设,坚持“内强素质，外树形象，规范执法、文明执法”的工作方针，学习法律、法规，提高了执法队伍的整体素质，树立了良好的执法形象。一是加强学习。认真组织执法人员学习文件精神，以“抓管理、抓服务、抓队伍”统揽全局，督办制度建设各个环节的落实，使制度更具针对性、有效性和可操作性。狠抓执法队伍执法水平和综合素质，进一步增
强队伍的凝聚力和战斗力。二是建立和完善各项规章制度。市场处把制度建设贯穿于文化市场管理工作的各个方面和环节，充分认识到加强制度建设对于维护文化市场秩序，保障文化市场健康有序发展的重要性和必要性，结合自身工作职能和特点，制定了《黑河市文化市场管理处制度汇编》（以下简称汇编）。《汇编》可操作性强，如执法依据、执法流程、对外服务、内部管理等共52项制度。分三篇，第一篇为对外服务制度14项。第二篇为内部管理制度34项，第三篇为民主决策制度4项。进一步量化了文化市场管理稽查工作标准,规范了工作程序,堵塞了管理漏洞,完善了工作运行机制,实现了以制度规范行为,以制度管人管事。落实了行政执法责任制,加强了对执法人员的评议考核,规范执法,科学执法,降低执法成本,提高执法效率,从而全面提高执法人员依法行政、文明执法的观念、能力和水平。三是进一步提高执法文书规范化。建立了现场记录、询问笔录、告知书、行政执法处罚决定书、行政处罚程序（简易程序和一般程序）、处罚流程图、送达书等执法文书；建立了行政执法责任制，罚没财务管理、案卷归档、行政首长首问制和日常稽查、社会举报、承诺、过错追究等52项制度。参照国家、省印制了20套执法文书，做到执法、处罚、扣押罚没、案卷归档规范化。同时强化管理，落实责任，使文化市场管理由集中向日常管理、由被动向主动执法、由人治化向法制化转变。
改变了以往开展整顿走过场，日常稽查走形式，综合执法不到位，执法程序不规范的局面。在日常管理工作中做到有法可依，执法必严。4、行政执法人员素质得到进一步提高。在工作中，我们非常注意执法人员的培训提高。自XX年七月，国家文化部修订的《文化市场行政执法管理办法》正式实施以来,我们积极开展对《办法》的学习培训，使执法人员理解和掌握各项执法制度的基本要求，熟练掌握并运用《办法》规定的各种执法文书，不断提高执法能力。为努力提高执法人员的办案水平，我们认真开展案例分析活动，组织执法人员对《中国文化报》刊登的案例进行学习讨论，分析其办案程序和技巧，通过对典型案例分析讨论，提高了执法办案能力。按照《文化部XX—XX年全国文化市场行政执法人员岗位培训规划要点》要求，8月15日至8月16日，我局在黑河市委党校举办了黑河市文化市场行政执法人员培训班。来自市直和7个县（市）区的执法人员40多人参加了此次培训。培训班聘请了省、市专家就行政执法实务、行政处罚案卷的制作、盗版音像制品的鉴别、净网先锋管理软件在网吧管理中的应用以及《行政处罚法》、《黑龙江省规范行政执法条例》等方面知识做了全面讲解，使来自基层的执法人员对网络市场管理的专业技能及非法音像制品的鉴别方法有了全面了解和掌握，对行政执法和过程中需要注意的问题更加明晰，提
高了基层行政执法队伍素质。我们还非常重视文化市场行政执法调研、理论研究工作。局文化市场与新闻出版科科长赵恒武同志撰写的《黑河市文化市场行政执法的现状及思考》和市文化市场管理处副处长徐方友同志撰写的《关于对规范行政执法的几点思考》已报送省政府法制办。5、完善社会监督机制。我们吸收人大代表、政协委员、离退休同志、老师、学生家长等方面有关人员，组建了网吧义务社会监督队伍，把网吧的监督延伸到全市的各个角落，及时发现黑网吧和网吧违法违规经营行为。同时进一步完善日常监督机制。建立了《网吧实名登记簿》、《行政执法监督检查制度》。建立网吧档案，落实网吧经营管理技术措施，构筑社会监督网络。为方便社会各界和广大群众对文化市场违法违规经营活动进行举报，市文化局和各县（市）区文体局分别设立了举报电话、举报箱同时开通了“12318”文化市场专线举报电话，并通过新闻媒体向社会公开，对群众举报的案件，做到有举必查、有查必果，给广大群众和社会各界一个满意答复。6、认真实施“文化精品工程”为未成年人成长提供优质的精神食粮。按照中共中央《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》和《中共黑河市委关于进一步加强和改进未成年人思想道德教育工作的实施意见》，市文化局高度重视，多次召开编创人员会议进行研究，组织创
作并演出多台能突出未成年人思想道德教育为主题的优秀剧（节）目。继童话剧《特别行动》巡演之后，又组织人员创编了以教育未成年人远离毒品，预防青少年犯罪为主体的无场次话剧《走出迷雾》，该剧目取材真实，寓意深刻，使未成年人受到良好教育。该剧已先后在省内外演出200余场。近日，黑河人民艺术剧院又精心编排了一台名为《网里网外》无场次青春剧，把未成年人沉迷网络而导致的一些不良现象展现出来，让观众观看同时，更了解沉迷网络游戏的危害，并呼吁政府、家长、学校及社会各界都来关心正在成长中的未成年人。此剧在部分学校演出反响很好，5月将参加在上海举办的《国际儿童话剧节》演出。7、充分发挥现有文化阵地作用，对未成年人进行爱国主义教育。近年来，我市十分重视未成年人社会教育场所、公共设施和校园环境建设。先后投资改造和扩建瑷辉历史陈列馆、博物馆、图书馆、少年宫、体育馆等公共设施和教育基地。XX年又新建了青少年活动中心和群众文化活动中心，保证了未成年人接受教育有场所、有地点。全市各级博物馆、陈列馆、图书馆等文化单位，都能够积极创造条件对未成年人提供优惠服务。孙吴县充分发挥人文历史资源丰厚的优势，采取向上争取、政府自筹和动员社会自办等方式筹集资金，建设了集天然森林景观保护、旅游观光、爱国主义教育和国防教育多功能于一体的胜山要塞森林公园、日本侵华罪
证陈列馆，创建了科技名人馆、中国象棋馆、火车站站史馆、西兴乡平度村村史馆、腰屯乡河南屯知青馆等思想道德教育场馆。同时，他们还主动与教育部门沟通协调，制定中小学生参观《孙吴日军侵华罪证陈列馆》等国防教育和爱国主义教育基地活动计划，多次开展大型主题教育活动。逊克县文体局结合下午放学和晚饭后是网吧接纳未成年人的高峰时段，是家庭和学校管理难以顾及的“断条”阶段，我们的管理人员就主动承担了家长和老师的双重责任，续接了家庭和学校的管理链条，建立了学校教育—家庭教育—“护花行动”三位一体的教育体系。一方面，市场办开展了自创的“护花行动”。一是执法人员在下午放学、晚饭前后、节假日等非法接纳未成年人的高峰时段，对网吧、电子游戏厅等娱乐场所天天进行巡查、处罚、教育，将白天发现的未成年人请到图书馆，帮助他们选择喜欢的图书后同读书活动的学生一起读书，或由稽查员、图书管理员陪读一小时，建立陪读档案；二是夜晚在网吧发现的未成年人，全部交到家长和老师的手里；三是帮助18周岁高中生网迷的家长做好学生的转化工作，给网吧发这些学生的照片，要求经营者不得接纳在校生，广泛持久地开展“护花行动”。自开展“护花行动”以来，共给100多名未成年人建立了陪读档案，“网虫”转化率75％以上，转化后的在校生，学习成绩有大幅的提高，不良习惯得到克服。现在“护花行动”已成为我们转化“网虫”的好
办法。以前，家长和老师都到网吧找孩子，现在都往图书馆送孩子，还赞扬执法人员是“护花使者”。另一方面，市场办还根据该县文化市场管理的特点和实际状况，建立了全天侯的举报、查处制度，开展了独具特色的校园内外治理工作。一是制作了大型宣传举报牌悬挂在学校和文体局门前，更有力度的是将市场办举报电话、市场办主任手机号印在小铁牌子上，由稽查员用钢钉亲自钉在城镇乡村每个网吧、电子游戏厅、租带厅的门外，这下家长、老师、执法人员都能在二十四时得到快速对接。家长、老师和举报人也就变成了千千万万个监督员，与执法人员建立起家庭、学校、执法部门的联防体系。彻底解决了下班后、节假日及夜晚举报电话不通，查处不及时、群众意见大的老大难问题，使非法接纳未成年人得到及时查处和对网吧有效的监控；二是治理学校周边环境，打击非法出版物。走进校园为中小学生作“文化市场给未成年人一片蓝天”的专题讲座，在学校组织开展告别“网吧、电子游戏厅、拒绝盗版、使用正版”的签名教育活动，为青少年的健康成长营造良好的文化环境。通过读书、捐书、征文、演讲和文化市场治理“五位一体”的读书教育活动，轰动了全县，取得了良好的教育效果。通过此次活动，网吧的未成年人明显减少，许多“网虫”变成了“书虫”，图书馆读者的日接待量也从10多人次，一跃上升到100多人次。几年来，结合实际，总结出来一点不足的经验，但按照
省文化厅的要求，还存在着很多不足，特别是与兄弟地市相比还有很大差距，我们一定要以这次会议为契机，认真向兄弟地市学习，全力以赴地做好今年文化市场的各项管理工作，为实现全面建设小康社会、和谐社会，推动社会主义文化大发展、大繁荣做出我们应有的贡献。
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