浅谈城中村改造管理5篇浅谈城中村改造管理 July 202121一、“城中村”改造的必要性改革开放以来，尤其是进入二十一世纪，我国社会经济进入快速发展期下面是小编为大家整理的浅谈城中村改造管理5篇,供大家参考。
2021 21一、“城中村”改造的必要性改革开放以来，尤其是进入二十一世纪，我国社会经济进入快速发展期。新城区的大规模建设与旧城区的更新改造同步展开，使城镇的景观格局与空间结构得到了迅速改变。然而，随着城市的快速扩张，城市边界不断向周边乡镇拓展，自然村落逐渐被纳入城市的建设区中，而村落人口却无法获得相应的宅基空间，违章搭建、环境问题随之产生，“城中村”现象由此形成。从宏观上看，进行“城中村”改造，是推进我国社会主义现代化建设、践行生态文明与寻求国民经济可持续发展的内在需求。党的十九大报告明确提出，要坚定地走生态文明的发展路线，为广大人民群众构建优质宜居的生活环境，改进当前社会治理的整体水平。随着上海市经济发展水平越来越高，现已形成的“城中村”区域村民宅基地和其他建设用地犬牙交错，相互交织 ；原农村居民大部分或全部转为城镇户口，本地人与外来人口数量严重倒挂 ；环境“脏乱差”，违章搭建现象突出，存在大量社会管理和安全隐患，与周边环境形成反差 ；相关基础设施和公共服务设施超负荷运行使用。因此，上海市实施“城中村”改造势在必行。本文将对作者所参与的“城中村”项目进行分析总结，梳理改造难点并提出相应的应对措施。二“城中村”项目中的难点（一）“城中村”项目整体方案筹划复杂“城中村”改造不同于一般的房地产开发项目，一、二级联动的特性决定了“城中村”项目在整体方案筹划阶段存在着较大的难点。首先，“城中村”改造相关的配套政策不完善。虽然在国家层面及上海市政府层面出台了部分关于“城中村”改造的政策，但其与现行的土地流转政策、土地出让政策存在一定的矛盾。一级开发成本的结转、相关财务费用的结算方面虽有政策提及，但无实施细则，这都带来了较大的不确定性。作为城市更新项目，部分地方政府出于统筹规划考虑，将某些公共设施或配套规划放置于项目地块内部。因此，在进行方案筹划时，需要统筹和考虑的因素较多，对政策的理解与应用在整体方案筹划阶段尤为关键。其次，在项目经济性测算方面问题较多。由于“城中村”项目涉及多地块联动、动迁安置房与商品房滚动开发，会产生大量的地块基础数据，例如改造范围面积、人口结构、经济指标、环境指标等，需要通过开展区域地块权属调查、土地勘测定界、人口情况调查等获得准确的数据。然而，在一般情况下，相关数据或通过第三方机构测量获取，或使用原有数据库数据，其准确性与时效性较难保证。浅谈“城中村”改造项目的难点及应对措施[ 摘要 ] 随着我国经济的快速发展，城镇化进程也在快速推进，“城中村”改造已经成为我国城镇化发展过程中许多城市的普遍现象。实施“城中村”改造有利于提高土地利用效率、优化城市的空间布局。然而，“城中村”改造不同于一般的房地产开发项目，在各环节都存在着不可预测性。因此，对于“城中村”项目的难点进行梳理并找到应对措施，对项目整体的顺利推进有着十分重要的现实意义。[ 关键词 ] 城中村 ；改造 ；对策城市更新文 / 陈樑DOI:10.13997/j.cnki.cn31-1188/f.2021.07.008
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22在诸多边界条件为假设条件的情况下，项目经济性测算的准确性较差。最后，方案筹划的规划难度较大。“城中村”基础设施落后，规划和管理难度较大，地块的改造开发过程容易出现规划调整，对地块开发用途、容积率、天际线条件等都会产生相应的影响，项目改造存在较大的不确定性，尤其是对商品房地块指标的调整，将直接影响项目的整体收益。（二）一级开发动迁难度高一级开发阶段是指自“城中村”改造项目审批通过开始实施，到完成动迁并实现地块收储，直至完成土地定向出让的过程。一级开发原主要由政府实施，“城中村”改造项目虽明确一级开发阶段仍由镇政府主导，但引入合作单位后部分工作需由项目团队推进，在相关部门的协调及工作机制运作上存在难点。“城中村”改造首先涉及动迁工作。虽然驻地的百姓改善愿望强烈，但不可避免地会存在“钉子户”的情况，这将对项目整体进度控制产生影响，同时也存在一定的社会稳定风险。动迁过程中的主要难点包括三个方面。一是人口面积认定。动迁安置补偿的基础是被征收房屋的等价置换，按原有房屋评估价值置换新房。然而，“城中村”范围内可批建的面积有限，随着人口的自然增长，应建而未建情况十分普遍，因此，通过人口面积认定来确定补偿面积成为主要手段。人口面积认定的依据较为复杂，使被安置人接受也存在一定难度。二是社会维稳压力较大。在动迁过程中，由于家庭内部分配不均、内心诉求未被满足、政策理解不透等原因，会产生一定的社会稳定风险。此外，随着群众维权意识的增强，征收过程中的矛盾往往容易激化，造成上访、群访等影响社会稳定的现象。同时，征收也会使一部分居民“一夜暴富”，出现肆意挥霍、高额消费，甚至赌博、放高利贷等违法行为，造成社会稳定风险。三是企业动迁时间成本、经济成本较高，对项目总成本影响巨大。在企业动迁过程中，可能遇到许多历史遗留问题，如何在政策框架内妥善处理这些问题，对项目成败至关重要。（三）“城中村”改造项目资金压力大“城中村”项目投资量大，在前期动迁补偿、土地出让金上缴、工程款结付等环节，资金都会面临巨大考验。如因资金链断裂、融资不当或整体经济环境收紧等原因而造成财务风险，将对项目整体推进产生巨大影响。此外，因“城中村”项目整体投资额巨大，融资的利息浮动也会对项目整体收益造成影响。“城中村”项目的特殊性导致税收政策、法规等不明确和不稳定，使财务人员难以对项目成本作账务处理，或导致未来税负的增加。“城中村”项目各地块分别立项，致使保障房地块的建设成本无法进入商品房的扣除项目，进而增加土地增值税税负。三、“城中村”项目难点应对措施“城中村”改造项目涉及难点较多，有针对性地提出防范措施及应对方法，能最大程度地保证项目顺利推进，并争取项目社会效益、经济效益的最大化。（一）项目整体方案筹备阶段的应对措施1．综合考量各项因素，编制实施方案。“城中村”改造项目投资体量大、投资周期长，涉及大量的动迁，因此，实施方案是否合理完善，直接关系到项目的成败。
“城中村”改造项目的实施方案一般由镇政府牵头起草。镇政府对于当地的实际情况较为了解，对区域内百姓的诉求及人文环境、“城中村”改造政策较为熟悉，因此有其特有的优势。然而，镇政府在资金筹措、房地产二级开发的成本测算及城市更新
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2021 23整体规划定位等的把控上需要专业合作单位的支持。同时，在编制实施方案时，需要紧扣地块的整体规划，既保证动迁安置的需要，又能充分发挥地块的优势，提升区域整体品质。2．提升基础测算数据的准确性。基础数据是“城中村”改造项目测算的依据与基础，确保基础数据的准确有助于使项目整体方案制定更加合理。一方面，需要委托具有资质，并有相关数据收集经验的第三方单位进行数据的测算；另一方面，在数据统计后，需与政府相关部门数据库进行比对、审查，尤其是人口、户籍、宅基地面积、土地权属等信息，需要充分掌握。此外，相关数据的原始资料也需要妥善保存，确保基础数据可追溯、可校核。3．充分利用项目合作各方优势。上海“城中村”改造项目采用农村集体经济组织改造并引入合作单位共同开发的模式。因此，在项目筹划阶段，应充分利用各方优势进行方案的编制，达到事半功倍的效果。镇政府在动迁的成本测算及了解动迁安置房需求方面有丰富经验，合作单位在二级开发成本测算及整体投资测算方面有一定经验，因而需在实施方案编制阶段，由合作各方派遣专业人员组成团队，进行方案的编制。4．充分考虑政策变化所带来的不确定性，加强方案敏感性分析。“城中村”改造项目配套政策不完善，因此，在项目实施方案编制过程中，不可避免地会对政策条件进行一定的假设。另外，还需对起决定作用的政策条件进行敏感性分析，确保方案的完整性及可实施性。（二）一级开发阶段的应对措施1．严守“阳光动迁”底线，促进动迁工作推进。多年来，动迁引发的冲突和上访都是旧城改造、地块收储的难点与矛盾点。这一方面是由于房产价值连年来的大幅上涨，使动迁居民对于动迁安置的心理预期不断提升，另一方面是由于不规范、不透明的动迁模式，使被安置人存在侥幸心理，感觉越晚签约收益越高。因此，需要严格按照动迁口径，秉承“公正、公开、公平”的“阳光动迁”理念，通过严守动迁底线，促进动迁工作的推进。2．完善保障机制，组建公信评议小组。动迁过程中存在着一定的社会稳定风险，这主要是有关人口面积认定、房屋土地性质认定等。因此，需严格按照相关规定进行认定，由于确有部分特殊情况存在，需建立公信评议机制，由专业律师、居委、居民代表及镇所属部门组成公信评议小组进行审议，并将审议结果进行公示，最大程度地规避稳定风险，避免因动迁而造成冲突及上访风险。此外，需完善社会保障机制，对确有困难的家庭、孤老及行动不便者，给予一定的政策关怀，帮助其度过动迁的过渡期。3．加强政策宣讲，通过征收促进企业动迁。在推进地块内企业动迁的过程中，应组建由政府动迁主管部门、征收事务所、评估单位、项目实施主体单位等各方组成的专项工作小组，主动对接动迁企业，将相关政策法规完整、及时地向其传达、告知，明确“城中村”改造的重大民生意义。可通过征收法定程序的办理，加强过程交流和政策解读，促进企业动迁。（三）“城中村”改造项目资金压力应对措施1．充分运用金融工具，争取最优融资方案。“城中村”项目是重大的民生工程，在启动融资时应充分运用政策红利，加强与银团沟通，争取最优的融资方案。提高资金使用效率，优化资金支付路径，在确保正常资金使用的前提下，不过多沉淀资金，减少财务费用的总额。2．开展税务筹划，科学合规进行优化。“城中村”项目的特殊性导致税收政策、法规还不明确。在项目开发过程中，需积极与动迁事务所、相关单位沟通，要求相关单位及时开具合法、合规的发票，尽量获得增值税专项发票。完善企业内控制度，加强财务人员专业知识和业务培训，同时聘请有经验及业务能力强的税务咨询机构，对“城中村”项目整体纳税情况进行规划，在保证涉税资料真实的前提下，对项目的税负进行优化。3．抓紧一级动迁成本结算。按照目前“城中村”改造相关政策，在一级开发过程中产生的动迁成本，可在相应地块形成净地后，进行一级成本认定结算。此部分成本结转可大大缓解项目资金压力。因此，在项目推进过程中，一是需要及时整理、汇总项目资料，满足条件后第一时间上报，二是要严格按照动迁口径执行相关政策，确保成本认定顺利通过。四、结束语随着城镇化进程的不断推进，对于“城中村”的改造将越来越频繁，并由上海、深圳等一线城市向经济较发达、城镇化率较高的二线城市铺开。因此，对“城中村”改造项目的难点及其应对措施进行研究具有十分重要的现实意义。同时， “城中村”改造项目的相关政策也在不断调整，需要进行持续的研究与分析。“城中村”改造将是未来一段时间内城市更新的主要方式之一，因此，继续深入研究“城中村”改造模式意义深远。（作者单位 ：上海城建置业发展有限公司）城市更新
策 谈一谈引导城中村城市化的若干对策 1
摘要：改革开放以来，在一些经济发展较快的地区，由于城市建设速度加快，导致城市用地紧张，把以前围绕城市周边的部分村落及其耕地纳入城市建设用地的范围，在这些用地上原来的行政村被“卷入”城市，形成现在许多的城中村现象。本文参照深圳城中村改造的成功经验进一步探讨“城中村”改造的可实施性。
关键词：“城中村”现象；透视分析；城市化；改造对策
中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：
Abstract:sincethereformandopening,insomeeconomicdevelopmentfasterareas,becausethecityconstructionspeed,theurbanlandintension,theformeraroundthesuburbsofthecityofcultivatedlandintovillagesandtheirurbanconstructionlandarea,inthelandoftheoriginaladministrativevillageswereon"involvedin"city,formnowmanyvillagesofthephenomenon.Thisarticlerefertotheshenzhencityvillagereconstructionfurtherexploresthesuccessfulexperienceofthevillageinsidecity"canbeimplementedinthereconstructionofsex.
Keywords:"villageinsidecity"phenomenon;Perspectiveanalysis;Urbanization;Reformcountermeasures
一、“ 城中村” 的特征分析
城中村是城市化推进过速的产物。随着城市化进程的加速，城市用地的急剧扩张，越来越多的村庄被纳入了城市建设用地范围之内。在发展的初期，政府因无力妥善安置村民，不得已预留一些村民居住和维持生存的空间。这些地块和以前的村民住宅用地基本保持集体所有制性质不变，实行农村管理体制，形成了相对封闭的小社会。城中村所在的街道又难以按照城市管理体制实施管理。这种城乡二元管理体制，实际上使城中村处于“两不管”的状态，造成城中村的规划、建设、管理长期处于混乱无序的状态。当前，城中村普遍存在的基础设施建设薄弱，村内建设混乱，环境卫生恶劣，社会治安复杂等问题，已经严重影响到城市化进程的推进，影响到城市整体形象功能的发挥。
1、空间形态和内部功能与周围环境的剧烈反差：
全国快速城市化进程中，一部分地区由于规划跟不上或者没有按照规划及时实施及规划管理不严和政策的引导不当，在由第一产业向二、三产业转型的过程中，发生村镇用地范围内用地功能混乱的现象。居住、工业、商业等用地相互交织，绿化、停车、疏散等公共空间用地几乎为零，建筑物杂乱无章，建筑密度高达 60%―80%。村民建房一般建至 3―4 层甚至 6―7 层，容积率超过 3.0 甚至 4.0。日照、采光、卫生、通风等居住自然条件相当恶劣。其次，这些地区城市基础设施和公共设施建设严重缺乏，道路狭窄一般宽度为 6-7 米甚至 3-4 米不等，并且曲折、不成系统，无法满足居民的使用和停车、消防的基本要求。市政设施缺乏导致经常性内涝，尤其北方城市冬季不能及时清扫积雪导致冰雪消融时环境脏乱差的现象。学校、幼儿园、医疗卫生、市政公用设施、人防等设施的数量和质量更无从谈起。再次，“城中村”是一个充满矛盾
的地域空间，人口构成混杂，人群密度大而社会管理薄弱，外来人口较多管理不到位，乱搭乱建、乱堆乱放导致社区环境脏乱差，社会治安问题较为突出，人口组成包括本地村民、城市人口及外来流动人口。这些不同地域、社会地位、心理价值、籍贯、语言的群体在此汇集产生了文化上的冲突和融合。
2、用地、人口的性质和规模难以界定：
首先，《城市用地分类与规划建设用地标准》中对这类用地的性质一般归为 E6 类用地（村镇建设用地），但其又处在和城市用地交错位置，用地功能难以用城市用地分类标准进行界定。其次，居住在这些地区的村民既能享受到城市居民所能得到的一切公共服务设施，又能享有国家赋予农民的特权，占地建房和计划生育方面的特殊政策。传统的城乡二元结构所带来的农业人口和非农业人口之间的差距在这里荡然无存。城市总体规划中计算城市人口时又难以分类，难以统计；另外，这些地区具有优越的区位优势和低廉的建设成本，使出租屋（村民自建房），生意异常火爆。同时，第三产业的发达和出租屋带来的大量流动人口也使得这里人口构成复杂，相应的带来了诸多的社会问题。
3、行政体制和管理机制上的混淆和疏漏。
首先，在农村行政体制上村集体一把手说了算，很多乡村干部不懂规划，不知道盲目建设是违法的，会带来严重后果，相反还认为是做了好事。有的甚至将村集体土地出租、买卖，给国家和集体利益造成了重大的损失。其次，村民很少有人过问村集体利益及资产，村里很少或者不召开村民代表大会，管理上存在很大漏洞。在农村城市化发展的今天使得“城中村”的管理建设显现出了诸多问题。
二、“ 城市里的乡村” 的负面影响
1、土地资源的浪费
“城中村”的土地资源由于缺乏统一的规划、建设和管理，造成土地的占有率高，利用率低，产出率更低，形成不了开发的规模效益，破坏了城市土地利用的整体性，造成城市土地资源的严重浪费，“城中村”所具有的优越的区位优势和低廉的价格使这些地区不规范的房地产“二级市场”特别活跃。一方面，对城市规范化的房地产市场形成了不公平竞争；另一方面，使本应属于城市房屋、土地使用的交易收益流入个人或某些单位的囊中，房屋、土地收益流失。
2、从社会、文化发展上的种种弊病
社会发展要求“改善医疗、重视教育、增加就业、提高人口素质等”，由于“城中村”内的村民和外来的暂住人口由于历史的原因普遍文化素质不高，再加上改革开放以后富裕的物质生活，容易滋生游手好闲、惟钱独尊的价值观念，缺乏在文化和专业知识技能上提高的动力。如果不及时进行更新改造，将引发诸多社会问题，使整个社区的生活质量下降和恶化，导致稳定的社会结构趋向于动荡。
3、从政策方面分析
“城中村”这种独特的发展模式，使得普通的城市居民很难去理解和关心这些地区的村民，而村民本身也缺乏参与城市生活的追求，从而形成公众参与的盲区。
由于“城中村”涉及“三农”中许多深层次的问题，现在城市规划管理部门对“城中村”的存在和发展还缺乏系统的研究，无法形成一个明确的政策，这和城市这几年新区建设量太大，政府无暇顾及这些地区的发展有关。
三、“ 城中村” 改造的新尝试
1、本地区“城中村”问题影响
改革开放使我市的城市建设突飞猛进，并迅速朝着现代化的方向发展。城市化及城市的发展，村改居政策的实施使“城中村”村民变成城市居民，迈出了缩小与“城市人”身份差距的第一步。但是，由于这些“城市单元”仍然实行农村集体所有制和农村管理体制，成为“城市里的村庄”。由于经济利益的驱动，村民纷纷在弹丸之地随意建设、加层、搭接出租房，建了不少“握手楼”、“贴面楼”、“连体楼”，致使基础设施适应不了人口密度增大的要求，出现了消防隐患无法消除，疏散通道、水、电、下水管道和地基等难以承受的问题。同时，居住人口密集造成的环境卫生恶劣、社会治安混乱等现象成为城市管理的死角。所有的这些问题，严重地影响到我市城市综合竞争力的提升、城市功能的发挥、旅游城市形象的树立和城市现代化的推进。改造“城中村”，是实现农村城市化、推进城市现代化的需要，是社会发展的要求，势在必行。
2、深圳“城中村”改造经验
以深圳为例，近几年在政府对“城中村”改造的支持下，村干部群众，依靠自己的力量，在改造“城中村”的试点中取得了明显的成效。
“城中村”改造涉及户籍制度、土地利用制度、财政体制、投融资体制等多方面的问题。面对问题，地方政府鼎力支持村股份公司实行“统一组织、统一设计、统一建设、统一管理”，坚持“自行改造、整体重建”。村股份公司在上级的支持下创造了灵活的融资机制。由股份公司担保、银行贷款、政府贴息，在建户出资，工程竣工后，银行把贷款转成楼宇按揭贷款，各户按揭年限三到十年不等。由于领导高度重视，村干部群众拧成一股绳，使工程提前六七个月竣工。新住宅区的设计和建筑，体现了当地特色和城市文化的品位。规划全面考虑市政设施配套，道路、幼儿园、青少年活动中心、老年娱乐室、图书馆、健身房等，“城中村”改造取得了成功。
深圳“城中村”改造之所以成功，一是政府掌握了管理社会的主动权，土地资源得以有效整合。政府的管理工作由被动变主动，管理成本有所降低。在新住宅区内，制定了居民规范准则、外来人员入住规定等等，出租屋也纳入了社会化的规范管理，良好的内外环境吸引了更多的“打工族”入住。这种管理是由过去的“人治”向“法治”转变，使社区管理走上了良性循环的轨道。同时，把村民原有的宅基地、村集体土地变为国有土地，使地价升值；政府通过合理调整住宅和商业用地，合理规划布局和公共配套设施，使居民的住房面积、居住环境都大为改善。二是村民向居民转变。在改造过程中，事事都与干部群众商量，征得同意后才定案实施。不仅增强了干部群众的民主法制观念，还加强了基层民主法制建设。在管理体制改革方面，由过去的村委会变成了居委会。城中村被改造为现代城市社区，人们从物质生活到行为方式和思想观念，逐步与城市人融为一体，生活水平和质量都大为提高，从而加快了城市化步伐。
“城中村”是城市发展到一定阶段的特殊现象，改造“城中村”是城市化进程中必须破解的一道难题。深圳城中村改造的实践，为“城中村”改造提供了宝贵的经验。
四、“ 城中村” 合理城市化对策
1、“城中村”改造，必须以思想观念更新为前提。
要在大范围内进行“城中村”改造，必须大胆解放思想，不断更新观念。各地“城中村”的状况不同，干部群众的思想水平、物质基础不一样，解放思想、更新观念的任务各有侧重。政府要重点围绕加快建立和完善社会主义市场经济体制和机制，强化市场经济观念和城市经营理念，在改进工作作风、加强服务上下功夫。“城中村”的干部群众，要富而思进，加快城市化步伐，树立向现代城市人转变的观念。
2、“城中村”改造，必须遵循科学规划、为城市发展留下空间的原则。
总结其他城市“城中村”改造规划的经验，重要的是规划要有前瞻性和科学性，做到一二十年都不落后，以适应城市发展的需要。规划要与城市化水平相适应，高起点、高标准地完善市政公用设施，完善环境规划和空间设计，特别要注意保护国土资源和防止环境污染。建成完善的、相对独立的、体现出地区和民俗特色的新型旅游城市和城市文明社区。
3、“城中村”改造，必须以推动经济和社会发展为出发点。
改造是否推动经济和社会发展是衡量“城中村”改造成功与否的一条根本标准。从充分挖掘土地利用的潜力，改善居住环境，提高人的整体素质着眼，提升无形资产和有形资产的价值，以获得最大的经济效益和社会效益。改造后的住宅区，应能达到房屋面积增加，居住环境优美，服务功能齐全的标准，这样才能获得良好的市场效应。
4、“城中村”改造，政府必须始终坚持依靠村民自己搞改造的原则。
“城中村”改造，触及到群众的既得利益。要从实际出发，在不损害国家利益、集体利益的前提下，给群众一些政策性的补偿和一定的资金扶持，使群众得到实实在在的好处。制定符合实际的补偿政策。即：在建期的贷款利息由各区财政全额补贴；区政府拨出部分启动资金，作为基建前期市政配套建设补助费；妥善安置村民过渡房，合理补贴村民拆迁损失费；分别情况，给予面积补偿；原村集体在旧村改造范围内的留用地、工业用地，同样与住宅用地一样免交有关费用，并纳入统一规划、改造，土地升值的收益由村集体、旧村居民共同享有。在正确制定和运用政策的同时，充分发挥“城中村”党组织、群众自治组织、股份经济组织的作用，号召干部、党员起模范表率作用，调动群众参与旧村改造的积极性。
5、“城中村”改造，必须实行政府调控与市场运作相结合。
“城中村”改造是是城市化进程中的一件大事、难事。这其中既有做群众思想工作的难度，又有实行政策补偿的难度，还有成本投入的难度。如何破解这一道道难题？深圳城中村的改造经验是把政府调控与市场调节结合起来运作。比如，改造一个“城中村”需要庞大的资金，这一大笔钱从哪里来？单靠某一方面的投入是不够的，必须多元化融资。除了群众集资一部分、银行贷款一部分、财政情况好的补助一部分以外，要用优惠政策激起投资者的投资兴趣，以此吸收大量的民间资本，从根本上解决建房资金缺口的困难。又如，建房质量的好坏，与房产开发商的综合素质直接相关，只有靠市场规则公平运作，在公平、公正、公开招标中竞争，杜绝“写条子、拉关系、用物质打通”等歪门邪道，才能把一些开发商中的佼佼者挑选出来，保证高质量完成“城中村”改造的任务。再如，通过旧城改造新建的住宅，面积增加了，质量标准高了，居住环境改善了，要按增值的市价租赁出去，也要善于通过市场来运作，才能收到好的经济效益。因此，只有把“看得见”的手和“看不见”的手结合起来运作，才能闯出一条“城中村”改造的成功之路。
6、“城中村”改造，还必须与加强城市社区建设和村民就业相结合。
首先，接纳“城中村”市民的城市社区，要全面推行劳动预备制度，各区劳动就业培训机构为“城中村”居民进行专门培训。培训措施有联合办学、短期技能培训等。就业措施有奖励自主择业、进行创业资助、社区招工等。政府还需充分利用市、区、街道、社区居委会四级劳动就业网络，为农...
“城中村”存在的问题及改造
王秋菊
（山东冠县党校，山东
冠县
252500）
摘 要：“城中村”是城市化的产物，是城市发展过程中遇到的新事物。“城中村”问题的存在制约了城市经济的发展，阻滞了现代化建设的进程，鉴于此，引起社会各方面的关注，特别是政府的高度重视。我所生活的冠县崇文街道办事处徐三里村就是一个“城中村”，文章分析了“城中村”产生的原因、现状、主要存在的问题的基础上，提出了可行的解决举措。我认为，只有把“城中村”纳入城市的管理范围，坚持因地制宜、以人为本，维护弱势群体利益，城乡统筹，才能实现可持续发展。
关键词 ：城中村；成因；问题；改造建议
中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2014）31-0230-02
收稿日期：2014-10-22
作者简介：王秋菊（1984-），女，山东冠县，冠县县委党校，助教，经济学学士学位，研究经济社会问题。
城市的飞速发展，需要通过征用周边农村耕地获得扩展的空间，提升城市的容量，不断蚕食周边的耕地，这就形成了“城中村”。所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城镇化进程中，由于农村土地大部分被征用，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。通常
所说的“城中村”，仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘的农村被划入城区，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落，即仍存留城乡二元体制的状况。徐三里村就是一个典型的“城中村”，在冠县县城扩展的过程中，耕地被征用，但仍按村的行政管理体制来管理。
一、“城中村”产生的原因
问题的产生，总有其原因。我们既要看到其产生的内在根源，又要清楚其外在的推力。只有全面客观地分析、把握它的本质，才能为解决“城中村”问题提供科学的方法。
（一）从客观上来说，是我国城市化进程快速发展的结果。
改革开放的 30 多年中，城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。耕地被征收了，当地的农民，却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。一场”城市包围农村”的运动发生了。村庄进入城市，形成了”城中村”。徐三里村，顾名思义，离城里三里地，在城市化大潮下，就连李八里、崔八里这样的村庄都在四环以里。
（二）从主观上来说，是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的，这也是深层次的制度原因。
所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度。而在一些“城中村”内形成了以城市与农村“二元所有制结构”并行存在、共同发挥作用的“边缘社区”。“从个体理性选择的角度看，“城中村”这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，是农民在土地和房屋租金快速增值的情况
下，追求土地和房屋租金收益最大化的结果。
二、“城中村”存在的问题
“城中村”问题在城市的发展过程中产生，是一个经济问题，也是一个社会问题，，也将在城市化过程中解决。“城中村”问题表现出利益性和复杂性。
（一）因土地制度的城乡差异，造成“城中村”土地使用混乱。
城中村的土地是位于城市规划区范围内的农村集体所有的土地，在计划经济条件下，城中村土地只能通过政府的征地而转为国有土地，农民也随着政府的征地而转为城市户口，不再从事农业生产，原来的宅基地也只能是解决自身的居住问题。当集体所有的土地全部因城市建设而被征用时，原来的农村也就融入到城市中。而在引入市场机制后，城中村土地利用类型就在市场驱动下，在缺乏制度规范下，自发地发生了变化，由于“城中村”土地所处地理位置优越，土地实际与潜在的含金量甚高。“城中村”土地使用主体受经济利益驱动，使城中村土地利用状况混乱不堪，建筑密度大，土地利用率低，违法用地和违章建筑屡禁不止，接吻楼、握手楼、贴面楼比比皆是，从而产生了土地利用粗放、建筑布局凌乱、建筑密度过大等问题。
（二）管理体制和政治选举还保留农村模式。
“城中村”名义上纳入了城市管理的范围，但现实中还游离在城市管理的边缘之外，由于体制和管理的滞后，很多的“城中村”仍然没有撤销村民委员会，建立居民委员会，实现民主的居民自治。在行政管理上还是以村委会主导，村委会作为村中公共权力的执行者和维护者，实行半封闭式的管理，按《中华人民共和国村民委员会组织法》实行自我管理，自我服务，自我监督。这就使农村集体经济组织在“城中村”管理中起主导作用，村委会成了村中一切大小事情的裁决
者，成为公共权力机构。“城中村”两委的选举换届，是村里的一件政治大事，但内容和形式上类似于农村的选举换届，村党支部委员会和村民委员会是三年进行一次选举，两者同步进行，两委的换届都表现出宗族式、大姓氏的选举，一般来说村支书和村主任都是由人口多的姓氏的人来担任。徐三里村就出现徐、郭两大姓轮流当选的情况。
（三）村民思想观念落后，生活贫困。
“城中村”的流动人口比较多，人员构成相当复杂，造成了这个群体中人员的道德素质良莠不齐，利益观、价值观呈现多样性。由于生活方式和意识观念也不一样，现实生活中就有可能引发多种矛盾。“城中村”村民的思想观念保守落后，生活方式跟不上时代和城市发展步伐，成为城市中的弱势群体；小农经济思想很严重，只图吃饱穿暖，满足于现状，缺乏竞争意识和开拓进取精神；思想道德素质和科学文化素质低，文明礼仪不讲究，不懂技术，角色上没有从村民彻底转变到市民，这样就非常难以融入现代文明的都市。传统农村文化尚未与现代城市文明接轨，房子出租的收益并未带来村民的富裕。徐三里村失地村民大部分靠红三轮拉客为生，因为影响城市交通管理被取缔，没有文化，没有技术，村民大都是从事一些脏、苦、累的工作，或者干脆不工作，就靠租金度日，生活贫困。
（四）村内环境卫生条件差，社会治安问题突出。
“城中村”不规范建筑，形成了“握手楼”、“一线天”等这样的“城中村”典型的建筑景观，而这些杂乱、陈旧、矮小的建筑影响整个城市的整齐美观和生机活力。由于建筑的混乱，没有整体性规划，许多的功能没有完善，特别是排污系统和垃圾的处理很随意，直接排放或倒在街道上，造成污水横流，臭气熏天。鉴于“城中村”的建筑物无序、卫生环境差，与城市里的金碧辉煌的摩天大
厦及清洁宽敞的公路形成鲜明的对比，有人把“城中村”称为都市的“疤痕”。因为山东省“创建卫生城市”及冠县环卫城乡一体化，徐三里村的卫生才有了较大改善。
随城市发展涌入城市的外来人员多愿意选择租金较低、又接近就业地或交通便利的“城中村”居住。结果一方面，由于受经济利益的驱动，造成违章建筑屡禁不止，层出不穷；另一方面，“城中村”人口结构复杂，村民、外来人员、居民混合，“黄、赌、毒”等社会问题突出，各项管理措施严重滞后，社会综合治理压力很大。由于“城中村”管理滞后或不规范，警力巡查和监管有限，综合管理相对薄弱，赌博、吸毒、卖淫、打群架、超生等行为时有发生，“城中村”也就成了“问题村”，成为藏污纳垢的地方。有人将“城中村”称为城市中的死角、贫民区和犯罪发生区。
三、“城中村”改造的建议
从国家构建和谐社会，统筹城乡发展，推进城乡一体化大局来看，“城中村”改造是时代的要求，符合国家和人民的利益；从一个城市的协调发展来看，“城中村”改造是提升城市品位，创建文明和谐都市的必然要求。
（一）加强政府宏观调控，对“城中村”实行综合管理。
政府充分发挥国家公共行政权力管理者和城镇公共产品管理者的双重作用，在坚持公共性、公平性、参与性的前提下，统筹规划，协调各方面的利益，既要保障好村民的利益，也要考虑改造单位的利益，让市场参与商业性运作。在城区一级政府，废除旧的行政管理体制，组建综合性部门，提高综合协调能力和行政效率，防止条块分割，成立综合办公室，对“城中村”的文化、教育、卫生、建设、安全、拆迁、安置等实行有效管理。
（二）改革城乡二元体制，对集体资产进行股份制改造。
从体制上转变城乡二元结构，实现城乡一体化，将“城中村”的土地集体所有变为国家所有。只有土地国有，才能从根本上制止村民对土地的独立处理权，一切土地使用都归土地规划部门管理。在“城中村”实行集体资产股份制，这是我国改革的一个新探索，按股份制的原则改造集体经济，对村集体资产进行清查核算、资产评估，使村集体资产的产权明确清晰。经营管理上按照《公司法》的规定进行操作，量化资产，明确股权分配，村民按出资额大小来分红，个人所拥有的股份可以自行支配，有权利赠送、转卖给他人。村民获得了实惠，他们会很积极地参与到“城中村”的改造。
（三）坚持因地制宜，坚持依法推进改造。
由于“城中村”改造是前所未遇到的，涉及户籍、土地的变更，还有行政管理体制和城镇管理体制等复杂问题。国家的法律法规至今没有明确统一的规定，因而操作上也没有统一的方法，各地城市都是根据自己的实际情况，出台一些粗糙的管理条例。需要出台一些可操作性更细化的法律法规，以法律推进“城中村”的改造，以法律保障“城中村”改造的成果。
（四）坚持以人为本，妥善安置村民，给予合理的补偿。
“城中村”改造之所以那么困难，主要是利益问题没有协商解决好，安置或补偿没有达到村民的要求。村民的房屋被拆迁后，户籍划入城市管理，身份变为城市居民，给予合理补偿，应按照城市居民的管理标准保障村民的利益，解决好医疗保险、养老保险、失业保险、就业、子女上学问题等。只有以村民的根本利益为出发点，才能得到他们的支持，顺利、稳妥地推进“城中村”改造。
（五）坚持城乡统筹，切实转变村民思想观念，提高素质，培养技能。
村民在特定的群落聚居生活，由于受村俗传统文化的影响，思想观念还比较守旧，生活方式还比较单一，文化技术还比较低，缺乏竞争进取的精神。只有转变他们的思想观念，提高他们的科学文化素质，培养他们的技能，才能为“城中村”的改造减少阻力。比如免费举办一些扫盲脱产班或技能培训班，摒除陋习，使他们的脑袋充实起来，树立勤劳致富、科技致富的意识。知识素质高了，有了一技之长，生活就有了保障，利益得到了维护，村民对改造的抵触情绪自然就降低了。
（六）坚持可持续发展，对城市的空间发展进行科学规划。
“城中村”的形成有一个过程，开始时不给予足够的重视，造成“城中村”问题恶化，这给我们很大的教训。因此，必须树立超前意识和前瞻性，规划好未来蓝图，对郊区、城市周围有可能将来再成为“城中村”的村庄、村群进行调查，了解它们的现状，在宏观上把它们划入城市管理范围，严格控制土地的投放，做到合理规划，坚持可持续发展，不能让“城中村””在无序的状态下肆意发展，减少或杜绝一边改造“城中村”一边产生“城中村”。“城中村”是城市发展过程中普遍的产物，是城乡发展不协调的代名词，制约了我国城市经济健康发展，影响了社会的和谐发展，其问题的利益性和复杂性使我们面临很大的挑战，需要政府加强宏观管理，采取强有力的措施，让“城中村”真正融入都市之中。
“城中村”改造，是一项大工程，是造福子孙后代对大事。一是有利于改善人居环境，消除安全隐患；二是有利于完善城市功能，提升城市现代化形象；三是有利于消除城乡二元管理体制，推进城市社会综合改革；四是有利于提升城市生态文明建设水平。
（责任编辑：王兰爽）
摘‘＋要我国改革开放以来城市化进程逐步加快， 城市化的速度快于城市基础设施和城市开发的速度， 往往会产生许多问题， “城中村” 现象正是在快速城市化过程中产生的重要城市问题之一． 目前， 除少数城市外， 大部分城市都不同程度地存在城中村现象，都面临着城中村改造的难题． 城中村问题已经成为城市政府． 城中村居民， 学术界共同关注的重要问题．，本文首先对相关研究对象与研究范围进行了界定， 之后对我国的城中村从多方面进行探讨， 包括城中村特征的描述， 形成机制的分析， 发展阶段以及城中村对于城市发展的影响和作用的研究， 从而说明无论从营造和谐社会的高度出发， 还是从加快我国城市化的立场出发， 改造贼中村是势在必行， 必须进行城中村的改造工作． 本着罄“论与实践相结合的原则， 以山西省太原市的城中村的改造为个案， 体现以人为本的观。点， 着重分析了太原市城中村改造中对于村中主体居民、 原村民． 外来人口． 城市导入人口的保障， 最后提出防止新的城中村出现的一些措施．。。关键词：
城中村城市化太原市体制和谐社会
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．蘸言’‘．ｆ在燃界经济金璩他秘区域一体化， 信息技求瑰代让及生活方裁全球恁蹩势媳影魄下， 串辫文毽套整会鐾拣饕囊垒了嚣犬褒馥。
羡攀瑟薮菠袭， 孛溪经漆逐猛发震， Ｉ苁莰缝表攮经济占绝对诧燕嚣状况囱二童产堑毙重苦确显侥势的捩况转变； 社会积爱予麸传统农斑往会囱税代工盈社会惫桶转变的阶段。
中国是发展中阔家， 一， 静一意迪迸纛鞋会主义囊戎恁建旋， 在２ｌ整鳃， 孛蓬诗翅要题５秘每戆跨瓣蕊零窦嚣疑会囊义囊代亿． 褥从发展趋势上看， 中国现代化的一个重簧的标志， 是察现农业人姆廊非农产业和城镇转移， 加快城市化进程． 对于城市化而露， 从地理学角发看， 第二三产业患城镇鳃装串靛是棼农照爨辩避玺漭嚣僚鑫凌婺镌巢串． 逮一遗程惫器袭表夔送鏊至来舞发区澎戚糖酶城镇， ｌ； 之及已寒城镇海外匿的扩燕， 也包括城镇搀部已有曲毁济区位囊踅集终戆空阏鬻鐾移篾离效率鲍露梅形态发嶷撼．‘．，一，’。，我嚣戆蠛事建童要转蘧骜袭攀秀教２０象每翡囊犬变鬟孬寒＋ ｔ９８０睾羲霹城镇人口蛊总人搿的比蜜仅为１９． ４｛ ｉ， 玩世界许多国家都低的多（ １９８１年城镇入口占总入扭的比重：
世界平均３８． 烈， 其中发达嗣家７ ｌ｛ Ｉ， 发展中国家２６． ８％）， 从１９８０每开始的２０矗年受， 城镶莨逮发臻蔓如浃， 城镇德索警已经莰１９７ ８年畿１７ ， ９篝夔亵裂２００２年末鲰３９。
ｌｊＩ． 预计到２０３０年， 我露城镇人Ｉ：
１农总人群所占灼比捌姆上舞到ｓ麟， 城书’人豁掩遴瀵超过农村人嚣。“； ，‘，。
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集中的过程， 其中农村剩余劳动力和农村人口向城市集中是城市化的特征． 我国目前这种城市化水平滞后工业化的现象是我国经济结构调整中的一大问题， 它制约了工业化和市场化的发展进程． 因此国家“十五” 计划把城乡结构调整作为我国经济结构战略调整的重要内容之一， 提出实施城镇化战咯， 促进城乡共同进步． 城中村改造也是城中村自身发展的迫切需要． 身处于城市之中， 却在各方面与城市的发展不能达到协调， 这不仅阻碍了城市的发展， 而且对于城中村自身而言也是不利的。
对于城中村的改造是势在必行的． 这也是本文研究城中村改造问题的理论和现实意义所在， 具体的讲， 研究城中村的改造的意义在于， 一方面， 是加快城市化发展的需要， 另一方面也是城中村自身发展的需要．’国外对类似于城中村现象的研究主要体现在地理学和经济学的著作中， 提出了一些理论， 比如城市蔓延， 都市村庄等等阱． 近年来， 国内有不少学者分别从经济学， 社会学， 规划学和管理学等多角度对城中村问题展开研究． 特别是广东， 浙江， 福建等沿海地区更是对城中村的改造做出了理论和实践的大胆探索， 积累了宝贵的经验， 归纳出。
城中村” 诸多改造摸式， 例如， “旧村改造” 的改造模式， “擞村改制” 的改造模式， “都市型农业” 的改造模式， 农村集体经济改造的改造模式等， 其主要目的是使嘲中村” 合理城市化， 从而解冼饿中村” 对城市进一步发展的严重阻碍问题． 但是， 对于“城中村” 这个混杂的社区群落如何实现精神和物质上的融合， 形成和谐健康的城市文明社区的研究及其成果却不多见， 本人的课题研究目标即定位于此， 从城中村社区居民主体的角度探索城中村合理城市化的途径．’・：。ｔ， 这里本着探索和学习的态度， 围绕城中村这个社会的热点问题， 在借鉴国内外专家学者的研究成果的基础上， 对我国的城中村从多方面进行探讨：
概念的界定， 特征的描述， 形成机制的分析， 发展阶段以及城中村对于城市发展的影响和作用的研究，从而说明无论从加快我国城市化的立场出发， 还是为了城中村自身的长远发展都必须进行城中村的改造工作． 本着理论与实践相结合的原则， 以太原市的城中村村改造为’ 现实基础， 选取了具有代表性的一个试点村作为个案展开较详细的研究， 然后， 力图把实践的研究上升到理论的高度， 并且本着“以人为本’ 的思想， 力图从一个新的角度一一城中村的主体居住者出发， 分别对城中村改造中如何实现对城中村村民， 城中
村中的外来流动人Ｉ：
１以及城市导入人口的保障进行探索． 对于城中村的村民主要是鼹决村民转交为居民后的社会保障和文化素质的提高， 对于在城中村中栖身的外来流动人Ｉ：
１重点是为其提供经济实惠的居住处所， 对于市区导入入口应当根据实际情况给予一定的具体政策． 最终目的就是要保障人民的利益， 让利于民， 使城中村改造工作顺利实施． 最后， 站在发展的角度， 为避免在改造城中村中出现新的城中村， 又提出一些防止新的城中村出现的措施．本文以定性研究与定量研究相结合为主要研究方法， 对城中村改造的一些Ｉ＇． － １题进行探讨和分析． 主要的资科一方面来源于专家学者的著作文献和一些相关的统计数据，另一方面也通过对太原市的城中村的实地调查获取了一部分实证资料， 有理有据地分析问题． ‘“１’‘’一，‘本论文虽然开题较早， 但由于个人能力、 知识面的限制， 很容易导致资料搜集整理的不全面， 加上很多理论观点创新不够， 还存在很多不足之处， 希望老师和同学以及研究的同行予以指正， 本人也将在以后的研究中继续深入和提高．’”＿＊’，‘ｊｊ‘
第一章国内外相关研究评述与本文的研究对象与研究方法一二．’，第一节国内外的相关研究。ｔ，’。・．ｖ 。§在国外学术界， 没有对类似我国城中村的专门研究， 对城中村类似现象的研究见诸；于地理学和经济学的著作中． 城中村一词也没有公认的英文译名。
与城中村内涵相似的支研究大多出现在城乡过渡地带整治问题， 都市村庄建设问题， 城市蔓延问题等方面．城市蔓延现象最早出现在以美国为主的发达国家． 大部分学者认为城市蔓延是指城市化区域向尚未城市化地域的与其规模不相称的扩张， 使城乡闻的界限日益模糊。
‘‘普遍认为西方国家的城市蔓廷是大都市内部的一种空间现象， 对经济， 社会， 环境等方面会产生一系列的影响， 因此研究者的视角关注于政府对城市蔓延的引导和控制作’用． 发展中国家的城市蔓延与发达国家相比其过程就显得剧烈的多， 相应的对于经济、。社会、 环境等方面的影响也就更加深刻， 所以很多学者对此也表现出浓厚的兴趣． 比如美籍华裔学者张庭伟就以我国大城市为例， 把我国的城市蔓延的模式和驱动因素与美国的进行了一个横向的比较， 总结出了我国城市蔓延的主要原因， 并且指出， 政府在城市的蔓廷中没有起到应有的引导和控制功能， 而使得问题恶化．城乡过度地带指的是农业活动与非农业活动的高度混合， 延伸于城市核心之问的“廊状区域” ． 这个概念的显著特征是在形态上将其界定为延伸于城市问的带状区域．’学者们也指出西方国家所曾经经历的城市化过程与发展中国家特别是东南亚地区国家的快速城市化有明显的不同特征， 最主要的区别在于后者的城市化发生在人口高度密‘集的城市阅的乡村地区， 在一定程度上避免了人口城市化需经历的城乡迁移阶段． 应。该说这个概念与亚洲国家的实际情况更为接近． 如果把城市蔓延概念， 城乡过度地带， ．４本文所研究的城中村概念做一个直观的比较， 那么这里的城中村概念更像是城市蔓延’概念的一个明细分支， 是城市蔓廷的结果之一； 而城乡过度地带与城中村就有很多的．。相似性：
在形成机制上都是城市化或者说是城市蔓延的产物， 从经济结构上分析都有．农业活动与非农业活动的混合， 但是严格的讲， 城乡过度地带与城中村还是不同的：ｈ’’ ６・’“４
首先， 城乡过度地带从定义上就是指的延伸于城市问的带状区域， 而这里研究的城中村更像是在城市中的一些点状分布； 其次， 城乡过度地带特指的是城市间的， 而这里研究的城中村是在城市建成区中的． 但是在城中村的研究中是可以借鉴相关概念的一些研究方法和理论的嘲．。。，贫民窟是指穷人住宅的集聚地， 通常以多户混居和拥挤为特征． 在发达国家和发展中国家都是存在的， 印度和泰国就在实践中积累了很多对于贫民窟改造的经验． 应该说贫民窟与这里所研究的城中村在很多方面是相似的， 比如都表现ｌ为混乱无序， 人１５密度高， 都是收入较低的外来人口或者说贫困人口聚居地， 与所处的城市存在很大的不协调。
但是我国的城中村比起国外的贫民窟有着本质的不同， 首先是社会性质的不同， 我国是社会主义社会， 城中村问题是在我国快速城市化进程中出现的一个现象，通过改造是可以得到妥善的解决； 其次， 也正因为贫民窟与城中村所产生的本质原因不同， 我国的城中村所涉及的土地问题和农民的利益问题就更加复杂， 在改造中就更需要给予关注。
然而， 我国的城中村的研究与改造在很多方面是可以从贫民窟的改造中汲取经验的。
一．，‘，都市村庄在国外的研究中更有不同于我们一般意义上理解的城中村， 它指的是现代城市郊区的次中心， 其发源于城市郊区化和零售业， 写字楼在郊区的聚集， 是移民的社区， 居民一般是高收入群体． 在国内的对城中村的研究中曾经有学者将其称为都市村庄， 而实际上两者内容是有很大的差别的， 都市村庄是一个移民社区， 而城中村的原住民就是农民， 更重要的是都市村庄是一个与周边和谐的社区， 而城中村与其所处的城市是有着不协调性的．，。、综上所述， 国外尚无对于城中村的专门研究， 而我国城中村现象是具有独特性的，所以对于城中村的相关研究是在借鉴国外有关经验和成果基础上发掘中国特色的过程．我国的城中村比起世界其他国家和地区曾经和正在经历钧类似现象是有很强的独特性的， 而国外学者的针对我国城中村的专门研究很少， 所以国外的相关研究只能为我国的城中村问题研究提供一定程度的借鉴和参考， 对于我国城中村问题的研究和探讨更多的是国内学者和专家的多年的探索和积累． 和其他事物一样， 城中村现象的孕育， 形成， 显现有一个过程． 这一过程与我国城市化发展历程、 城乡关系变化密切相。，．，。・７ ‘
关， 因此国内学者对城中村的研究是由宏观到微观不断深入的， 对城中村现象的研究，？存在明显的阶段性． 李俊夫博士以时问为历史脉络将其划分为三个阶段． ’。“第一阶段， ２０世纪９ ０年代之前． 这一时期， 乡村与城市是两个独立的空闻． 学。者把城市附近的村落作为乡村系统来研究， 而很少涉及到这些村落与城市的地域关系，其根本原因是这一时期城市化速度并不高， 中国城市建设的扩展速度比较缓慢， 城市。
和乡村基本上是分离的． 这一时期的研究领域是主要是集中在地理学界的， 尽管如此还是有一些学者在对农村实地的调研之后就预见到城市的发展会对农村带来...
信息2007 年第 2 期 CHINA SCIENCE AN D TECHN OLOGY IN FORMATION
J an． 2007 城 中村’’ 问题初探 张建生秦皇岛市规划执法监察大队 瓣 麓≯ ≯ 00 _
首先分析城中村的成因厦存在问题，接着指 出域 中村改造面临的问题 ，最后给 出城中村 改 造 的对 策 。
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城 中村 ；拆迁 改造 ；对 策
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“ 城中村” 是指那些农地与居民 非农化， 村庄已为城市建筑所包围，但村I
ll 居民仍为农业户籍， 保留农村生活习惯和农 村管理方式的社区群落。
由于诸多主客观圜 素的影响，“城中村” 赃乱差等现象 卜 分 重， 成为困扰城市建设的一大难题。对这一 问题作深入研究，对于建设城 的快速持续发展，具有十分重要的意义。
已 推进经济 一、 “城中村” 的成因及存在问题 1 、“ 城中村” 的成 因 从客观上来说，“城中村” 的形成是我 国城市化进程快速发展的结果。
改革开披的 2O多年中， 城市化进程加速发展， 我国城市 数目从1978年的320个发展到现在的6 62个，
城市建成区面积也由3． 6万 方公里扩大到 9 万多平方公里。城市的快速发展，需要通 过征收周边农村的耕地获得扩展空间。
耕地 被征收了，当地的农民仍然留在原辑住地，
并且保有一部分供他Y I ’]建房居ft 的宅基地，
场 “城市包 农村” 的运动就发牛了， 村 庄进入城市，形成了 “城中村”。
从：
芒 观 I=来说，“城中村” 的形成是我 国城乡二元管理体制及土地二元所有制结构 所造成的， 这也是深层次的制度原因。所谓 一o6 6 oo 1
城乡一元管理休制， 是指 “城r 分属小同的管蛆 模式， 二无所有制结构是指 城市十地属丁国家所仃， 而农村上地属于农 村集体所有的制度。而存 一 砦 “城中村” 内 形成了以城i|i 与农村 ～ 元所有制结构” 行存在、
同发挥作刚的 “边缘社 ” 特征。
土地的 元所有制结构是造成 “城中付” 形 成的根本原冈。
二 元所有制结构使村民可以 低价甚 尢偿取得土地的使用权， 集体将宅 基地按户划拔， rh各户村民 行建没后出机 1
扶得尽可能多的租金， 土地秆I房 租金收益 最大化的结果致使 “城f l q", f ” 的形成进 一步 加剧。
从 个体理· 选择 的角度看 ，“ 城 中 利
” 这种特殊的建筑群体和村藩体制的形 成，是农民 十地干 lI 房屋租金快速增值的 情况下，追求士地和房尾租金收益最大化 的结果 。
2 “贼·}J村” 带来的社会 J题 “城巾村” 虽然在区域 } 已成为城『 ff 的 一 部分，但在管理体带 『 J和I 运行机制 仍 然沿袭过 的方式，是城 『
的地” ，这种独特的地位和现象，带来一系 列的}十 会问题 ：
1) 规划滞后，疏干管理；建筑密度 过高，布局混乱。村民* 他人均川地和建 筑i 积 多倍于城市居民，十地利用率和J 出率低 ，不仪严重制约了城lff整体功能的 提高，而日 _对城 市景观、城 市肜象和城 『 i 品他产qt较大的负面影响。违法违章建筑 集 中，管理 不到位 ，“手 楼 ” 、“ 贴 面楼” 等 风景 独特 。
2 ) 基础设施不完善，卫生条件差。1
各种管线杂乱无章，排水排污 畅，垃圾 成灾 ，街巷狭窄、拥挤 ，存 隐患 。
3) L地使用存在诸多问题。
宅基地、 工 !Ik用地、商业用地相互交织，非 让、倒卖等，管理混乱。
和 “农付” 1
． ·块 “夹缝 ·线 人” 、“ 掘 严苇安仓 出租．转 二 、“城中村 ” 改造的困境 l 98 进行 “城巾村” 拆迁改造的对象为千 家万户农民，涉及 广，改造过程环节众 多，1 竽
很多困境 ：
I 、拆迁困境。“城中村” 不断增加 的大量违法建筑，使改造陷入两难境地 ：
盘 【 J果承认违法建筑的产权并给予拆迁补偿，
则变相鼓励 违法行为，会引起新的抢建 ； 如果 承认 ，考虑到被拆迁户利益及违 法行为的普遍性，不能强制拆除，必须做 深入细致的协调工作。
2 、安置补偿 境。“ 城中村” 现状 人均住宅面积大，每午可为村民带来可观 的租金收益，安置方案差异大、成本高，
加之市场的不确定，从『 啊给投资者带来巨 人的改造成奉与风险，改造丁程无限期搁 置，给政府工作 、城市发展、村民的正 常 产生活造成诸多不利影响和后果。
3 、规划实施困境。为彻底改变 “城 中村” 对城市景观、城市形象所产生的负 而影响，就必须保证规划的高起点和合理 性 ，而 “城 中村” 现状复杂，村民要求 就地安置时众几准调，要满足每一个村民 的切身利益，就为规划实施带来了困难。
4、财力不足与政策困境。为保证改造 顺利实施， 如果政府财力
足而不能主导拆 迂安置， 同时义想爆快改造 “城中村” 面貌，
必须向开发商提供政策优惠， 而政策优惠程 度难以正确评估。
三 研究 ”城中村” 改造的形势和政策 我国现行政策决定了城市建设必须走 开发存量，走内涵发展为主的路子，提高 “ 城中村” 上地的利用率，改善 “城 中 村” 面貌也是构建和喈社会的当务之急。
因此各城市在摸清家底的基础上，总结经 验 ，找出适合 自身特点的 “城中村” 改 造之路 f
分必要。
“城中卡 十 ” 改造是一项系统工程 ，涉 及各个方面，关系社会改革、发展和稳定 大局，需要社会各界共同努力。任对影响 城中村改造主要因素进行深入研究的基础 L ，提出以下建议和对策：
i 、充分发挥政府职能 ，贯彻党的方 针政策，关怀失地农民的利毓。坚持由政 维普资讯 http://www.cqvip.com
府主导拆迁安置和改造上作，统筹规划，
全面协调，把握 “城中村” 改造的方向。
同时要杜绝坑害群众利益的现象发生，坚 决打击和制止拆迁过程中的违法行为，维 护社会稳定。
2 、在充分调研的基础_卜 ，合理划分 改造阶段，编制规划，逐步实施 。编制 近期建设规划要将 “城中村” 改造作为一 项重要内容，加强 “城中村” 所在地段 的控制性详细规划的编制、审查和报批。
结合规划有计划地进行土地收购储备、整 理和出让 (划拔 ) ，规范运作 ，按规划 实施。对列入近期改造的地段要加强撺 带 lJ 。
3 ．政府要积极推进 “城中村” 的改 造工作 ，尽快制定出切实可行的配套政 策。要将 “ 城中村” 改造列入各级政府 ：
亡 作的一项重要内容，制定政策要涵盖 “ 城中村” 改造的各环 节，包括 ：原房 屋和土地的确权、违章建筑的处理．宅基 地管理、集体经济管理、拆迁安置补偿硬 招商引资等。
4， 切实加强规划管理。贯彻中央精神，
加强城市政府对城市规划区内 “城中村” 规 划的集中统一管理， 相_ 炎部门共川参与，协 凋联动。
5． 要做好规划设计， 加强规划引导。依 据总体规划编制好 “城中村” 改造规划，有 计划地将 “城中村”、 “城市边缘地带” 列入 近期建设规划并对其开发建设时序做出计划 安排。
严格按照规划要求开展农房拆迁和安 置住房建设。对干未编制改造规划的 “城中 村” ，一律停止发放新的宅基地指标和办理 “城中村” 其他建设项目的审批手续。
6、是要理顺规划管理体制。建 和健 全市、 区、乡(镇)三级规划管理体系， 将 “城 中村” 的改造纳入城市规划管理。在规划审 批过程中，坚持 “高标准统～规划、 份 批改 建 分期实施” 的原圳， 成熟一个审批一个。
7、是要加大规划宣传力度。开展 “规 划 乡” 活动，培养遵纪守法的自觉性，为 “城中村” 改造的顺利进行提供有利保证。
8、是要加大对违法建设和违法行政行 为的查处力度。
城乡规划主管部门要建立严 格的行政执法责任制，规范管理工作规程，
健全规划管理档案，加大对 “城中村” 规划 控制区域内违法建设的行政执法检查力度，
一旦发现 “露头” 的违法建筑，要采取措施 坚决制止， 迅速查处， 将违法建筑消灭在萌 芽状态。同时，任执法过程中要加大警示教 育， 曝光查处的典型案例， 此外，除对建设 单位、个人违反城乡规划法律法规的行为 依法给予处罚外，还要追究有关人员的行 政责任，触犯刑律的，依法移交司法机关 在处。对凶地方人民政府有关部门违法行 政而给建设单位和个人造成损失的，地方 人民政府要依法承担赔偿责任，保证 “城 中村” 改造规划的顺利实施。
[1 】
、王晓东，刘金声． 对城中村改造的几 点认识(J)． 城市规划． 2003 (11) [2]、韩 荡． 高速城市化地区的城中村改 造 (M) ． 中国城市规划学会20O 2 年会论 文集 [3]、李培林 ． 巨变：
村落的终结——都市 里的村庄研究 ． 中国社会科学． 2002
(1) [4】
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决定性作用。
4 ．3 围沟固沿，植物封沟 存沟头防护、截水壕及沟边埂上种植 沙棘或柠条，防止沟沿扩展，以工程养植 物，以植物固工程，形成一定规模的防蚀 林 ；在沟头垂直水流方向结合水平槽整 地 ，营造乔灌混交林带，防止沟头前进t 在支沟、丰沟的沟坡营造护坡林，由于沟 坡一般比较陡，首先需要在沟坡采取穴状 整地 ，然后造林，增加植被覆盖度 ，以 达到固持沟坡，防止沟沿扩展的目的；沟 内宣林地块营造沟底防冲林及速生丰产 林，乔灌结合，采用树种主要为杨树、柳 树等深根性 、防冲耐湿性的树种。防蚀 林、护坡林和速生林连成一片，从而形成 了水土保持综合治理体系的第三道防线。
另外，林内枯枝落叶层不断增加，减缓水 流冲刷、增加 入渗、过滤土粒 ，从而达 到抬高侵蚀基准面的作用，经测算，理想 199 的植物封沟能有效地控制沟道下切和扩 张，能 蓄 40％的水和 80％的上。沟内 十壤有机质含量随之提高，l 而且达到了外 水 入沟 ，沟 清水流 ，从而为沟道的开 发利 用打下 良好 的基 础 。
4 ．4 因地制宜，综合开发 根据治理后地下水位上 讣，水源丰 富 ，水质好 ，沟底土壤肥沃等特点，可 在塘坝下游开发水田和经济作物，利用沟 道水源发展灌溉事业，建直高产稳产田。
同时，还可大力开发塘坝水面养殖、坡面 原有野果培育和新果树栽植等经济丹发，
逐渐形成立体开发的粮果沟。如阜新县卧 凤沟乡翻身小流域利用沟壑多的特点，在 治沟的基础上大搞葡萄开发，建设了规模 壮观的十里葡萄长廊，实现人均 1 亩葡萄 的奋斗目标，仅葡萄生产一项年创人均收 入 1000元，成为沟壑治理与开发的先进典 型。于寺镇官营子小流域 ，在沟壑占地 多、水土流失严重的情况下，发挥资源优 势大力开发稻麦生产，提前达到人均 1 卣 水浇地，不仅有效地缓解了十地压力，而 且取得 r 良好的经济效益，使过去的荒沟 变成经济沟、致富沟。彰武县的千佛山风 景区是我县 卜 大旅游景 点之 一 ，山色秀 美 ，摩崖造 像恻名遐迩，吸 引了许多游 客 。千佛山沟道塘坝的修建 ，不仪 鱼 ，供游人垂钓，发展旅游业，带来可 观的旅游效益 ；而爿． 还可灌溉粮田，增加 粮食产量，提高当地群众的生活水平。现 该沟道治理年可带来旅游、养鱼、增产粮 食等效益20 余万元，可见经济效益 卜 分显 著。通过对千佛山沟道水七保持综合治理 各项措施年可拦蓄水量 l6． 5万立方米，保 土 0． 52 万吨 ，有效地减少了入河泥沙，保 护了士壤中的有机质，使土壤肥 加，农业产量逐年提高；削减 丁洪峰 ，减 轻了洪水对下游人民生命财产的威胁，保 护了耕地平 ¨村序；同时，随着粮食的增 产，水保用材林蓄积量的增加，大扁杏盛 果期的到来，可以不断增加人民群众的收 入，提高人民的生活水 活条件 ，使 当地群众很快止上富裕的道 路 。
养 断增 ，改善人民的生 施忠岩 1
987 年参加工作 从事水土保持管 理工作．阜新市水土保持工作总站副站长 工作单位：
辽宁省阜新市水土保持工作总站 维普资讯 http://www.cqvip.com
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