第３６卷
第５期宜春学院学报Ｖｏｌ畅３６，Ｎｏ畅５
２０１４年５月ＪｏｕｒｎａｌｏｆＹｉｃｈｕｎＣｏｌｌｅｇｅＭａｙ畅２０１４中国公共政策执行研究现状与展望韩娜娜（吉首大学法学与公共管理学院，湖南
吉首 ４１６０００）①摘
要：中国公共政策执行研究起步于２０世纪９０年代，自新世纪以来取得快速发展。综观研究成果，主要集中在介绍西方公共政策执行理论演变过程、中国公共政策执行模型构建、影响中国公共政策执行因素的探讨、以案例探讨某类公共政策的执行情况、公共危机政策执行等五个方面。通过分析发现中国公共政策执行研究规模大，发展快，但主要集中在应用分析，理论研究深度不足，适合中国情的公共政策执行不够深入、多因素联动影响机制有待研究、案例研究指导有待上升至政府层面。同时伴随风险社会到来，公共危机政策执行研究成为新的研究方向。关键词：公共政策执行；研究现状；研究展望中图分类号：Ｄ６３０畅１ 文献标识码：Ａ
文章编号：１６７１－３８０Ｘ（２０１４）０５－００３２－０４ＲｅｓｅａｒｃｈＳｔａｔｕｓａｎｄＰｒｏｓｐｅｃｔｏｆＣｈｉｎｅｓｅＰｕｂｌｉｃＰｏｌｉｃｙＩｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎＨＡＮＮａ－ｎａ（ＳｃｈｏｏｌｏｆＬａｗａｎｄＰｕｌｉｃＭａｎａｇｅｍｅｎｔ，ＪｉｓｈｏｕＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｊｉｓｈｏｕ４１６０００，Ｃｈｉｎａ）Ａｂｓｔｒａｃｔ：ＴｈｅｒｅｓｅａｒｃｈｏｆＣｈｉｎｅｓｅｐｕｂｌｉｃｐｏｌｉｃｙｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ（ＣＰＰＩ）ｓｔａｒｔｅｄｉｎｔｈｅ１９９０ｓ，ａｎｄｅｘｐｅｒｉｅｎｃｅｄａｒｅａｌｌｙｒａｐｉｄｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｉｎｔｈｅｆｏｌｌｏｗｉｎｇｄｅｃａｄｅｓ畅Ｄｕｒｉｎｇｔｈｅｓｅｐｅｒｉｏｄｓ，ｔｈｅｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎｍａｉｎｌｙｆｏｃｕｓｅｄｏｎｓｕｃｈｆｉｖｅａｓｐｅｃｔｓ，ｔｈｅｉｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎｏｆｔｈｅｗｅｓｔｅｒｎｔｈｅｏｒｙｅｖｏｌｕｔｉｏｎｉｎｔｈｅｐｕｂｌｉｃｐｏｌｉｃｙｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ，ｔｈｅｍｏｄｅｌｃｏｎ－ｓｔｒｕｃｔｉｏｎｏｆＣＰＰＩ，ｅｆｆｅｃｔｓｏｎＣＰＰＩ，ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎｏｆＣＰＰＩｂｙｃｅｒｔａｉｎｃａｓｅｓｄｉｓｃｕｓｓｉｏｎ，ｐｕｂｌｉｃｃｒｉｓｉｓｐｏｌｉｃｙｉｍｐｌｅ－ｍｅｎｔａｔｉｏｎ畅ＴｈｅｒｅｖｉｅｗｉｎｄｉｃａｔｅｓｔｈａｔｔｈｅｓｔｕｄｉｅｓｏｆＣＰＰＩｈａｖｅｂｅｅｎｒａｐｉｄｌｙｐｅｒｆｏｒｍｅｄａｎｄｄｅｖｅｌｏｐｅｄ畅Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｔｈｅｄｅｅｐｌｙｔｈｅｏｒｅｔｉｃａｌｓｔｕｄｙｏｆＣＰＰＩｉｓｌａｃｋｉｎｇ，ｗｈｉｌｅｍｏｓｔｏｆｒｅｓｅａｒｃｈｅｒｓｐａｙａｔｔｅｎｔｉｏｎｔｏｔｈｅａｐｐｌｉｃａｔｉｏｎｏｆＣＰＰＩ畅Ｂｅｓｉｄｅ，ｔｈｅｒｅｓｅａｒｃｈｏｆｔｈｅｐｕｂｌｉｃｃｒｉｓｉｓｐｏｌｉｃｙｉｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎｗｏｕｌｄｂｅｔｈｅｎｅｘｔｃｏｎｃｅｎｔｒａｔｅｄｔｏｐｉｃａｓｔｈｅｐｒｏｍｏｔｉｏｎｏｆｔｈｅｓｏｃｉａｌｒｉｓｋｓ畅Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＣｈｉｎｅｓｅＰｕｂｌｉｃＰｏｌｉｃｙＩｍｐｌｅｍｅｎｔａｔｉｏｎ；ｒｅｓｅａｒｃｈｓｔａｔｕｓ；ｒｅｓｅａｒｃｈｐｒｏｓｐｅｃｔｓ
公共政策在国家公共管理活动中居于核心地［１］（Ｐ３６）位。有学者指出，在政府行政管理采取的多种手段中，执行和实施公共政策是现代经济条件下行政管理的最好措施。在整个公共政策过程中，政策的执行决定了政策目标是否能够实现，社会问题是否能够解决。正如美国著名政策学者艾利森所言：“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能［２］只占１０％，而其余９０％取决于有效的执行”。既然公共政策执行如此重要，对公共政策执行的研究就显得愈发重要，其能够促进人们对公共政策执行的反思，并不改善政策执行效果。基于此，本文①将对中国公共政策执行的研究情况进行综述，并展望未来中国公共政策执行的研究重点和方向。
一、中国公共政策执行研究概览中国对于公共政策的研究起步于２０世纪８０年代，之后的十年间，学者们主要致力于国外公共政策著作观点的介绍，如在这一时期中国学者将林德布洛姆的枟政策制定过程枠、安德森的枟公共决策枠、纳格尔的枟政策研究百科全书枠等著作介绍到了中国，也有为数不多的政策学著作面世，如林水波的枟公共政策枠、张尚仁的枟现代决策方法收稿日期：２０１４－０４－１１作者简介：韩娜娜（１９８６—），女，甘肃庆阳人，吉首大学法学与公共管理学院教师，研究方向为民族地区公共治理。·３２·
第５期
韩娜娜：中国公共政策执行研究现状与展望
第３６卷学枠等。但是此时的著作较少涉及到公共政策的执行研究。２０世纪９０年代期，中国学术界开始关注公共政策执行的研究，并形成一批研究成果。中国学者丁煌、景跃进、徐湘林，陈振明等较早并系统从事了政策执行的研究，如丁煌形成枟论政策执行枠、枟关于政策执行的若干问题枠、枟传统的“人情面子”观念及其当前政策执行的影响枠等成果；景跃进发表了枟政策执行的研究取向及其争论枠；徐湘林发表了枟论美国公共政策制定与执行中的中模型从“结构－行为”互动的视角出发，将政策执行结构作为自变量、政策执行过程作为中间变量、政策执行结果作为因变量，来考察公共政策执［１３］行中的三者之间的关系。谭英俊则借鉴西方政策网络理论，试图构建将政府、利益集团、民间组织和公民、社会资本、文化网络和非正式关系等都纳入政策分析的框架，并认为这是一种走向有效的公共政策执行的模式。３畅影响中国公共政策执行因素的探讨研究。哪些因素会影响公共政策落实的实际效果，这一央与地方关系枠等。虽然此时学者们已逐渐注意到政策执行研究的重要性，但绝大部分相关成果只是在有关教科书中将公共政策执行作为其中一个章节进行描述。新世纪以来公共政策执行研究在中国逐渐深入，系统创新的研究著作和学术论文陆续出版。从已有的学术成果来看，既有理论分析，又有案例研究；既有对西方公共政策执行研究成果的借鉴，也有对中国本土公共政策执行的研究；既有工具取向的研究，又有价值取向的研究。总体上，此时期对于公共政策执行过程的研究主要集中在以下五个方面。１畅介绍西方公共政策执行理论演变过程。此方面研究主要集中在西方公共政策执行理论研究成果的介绍。一些学者围绕各种公共政策执行模式进行比较研究，如陈振明［３］、贺东航［４］、刘颖［５］、涂晓芳［６］、曹堂哲［７］等都对围绕政策执行的“自上而下”、“自下而上”、“整合式”模式展开比较与讨论；毕正宇［８］介绍了过程模式、互适模式、循环模式、博弈模式、系统模式、综合模式、组织模式等七种西方公共政策执行模式，并对以上模式优缺点进行了评析。一些学者对整个西方公共政策执行研究的发展过程进行了研究，如高建华［９］认为公共政策执行研究在理论渊源上经历了政策学－行政学－公共政策学－公共政策执行等一系列的历史转变；曹建树［１０］对公共政策执行理论发展的三个阶段进行了介绍。２畅中国公共政策执行模型构建研究。有的学者致力于中国社会环境下政策执行模式的构建，提出了官僚制模式、政治动员模型、博弈模型、执行结构—政策执行—执行结果的分析模型、政策网络分析模型等。如龚虹波［１１，１２］对于国内外学者对于中国公共政策执行研究的理论解释概括为官僚制模型、政治动员模型和博弈模型，在这三种模型对于分析的基础上指出可以运用“执行结构—政策执行—执行结果”分析框架构建本土理论模型，此直是公共政策执行研究以来讨论的问题。中国对于这方面的研究也比较多，研究路径有两种：一些学者试图从总体上概括公共政策执行的影响因素，另一些学者则专注于某种因素影响公共政策执行的机理。（１）公共政策执行影响因素的概论［１４－２１］。通过对中国公共政策执行情况的分析，将影响公共政策执行效果的影响因素概括为以下几种：公共政策执行者（执行人员和组织机构）、公共政策执行环境（政治环境、经济环境、文化环境等）、公共政策执行资源（人力、物力、财力、信息）、公共政策自身（政策类型、政策的完善程度等）、执行机制（权力配置机制、信息沟通机制、监督控制机制、评估机制等）、公共政策受众（普通民众、利益集团等）。（２）单一因素影响公共政策执行的机理研究。学者们针对一些影响公共政策的重要因素进行了大量有益探讨，主要集中在以下几个方面：ａ畅公共政策执行主体对政策执行的影响。如莫勇波［２２］通过对广西县级政府公共政策执行中政府执行力进行评估，探讨了影响政府执行力要素，并提出了治理策略；徐珊珊［２３］提出官僚制组织机构追求稳固化倾向、组织目标多样化和结构多层次性等固有的结构性因素均可能造成公共政策执行困境。高建华［２４］认为公共政策执行偏差主要源于公共政策执行主体“理性逐利”的结果。ｂ畅利益集团及其之间的博弈对公共政策执行的影响。如韩淑丰［２５］对我国利益集团对公共政策执行的影响进行了深入分析，包括影响公共政策的方式、消极影响、积极影响、原因分析等。更多的学者则基于各种利益集团博弈的视角，对利益集团如何影响公共政策执行进行了研究。如韩永军［２６］对房地产公共政策执行中中央政府、地方政府和房地产企业博弈进行了研究。谢炜［２７］则全面地对公共政策执行中中央政府与地方政府、行政人、政府和目标群体利益、政府·３３·
第５期
宜春学院学报
第３６卷和大众传媒及公共舆论等各种利益博弈进行了分析研究。ｃ畅公民参与对公共政策执行的影响。随着中国公民自主性的成长，公民参与对公共政策执行［２８］的影响也受到越来越多的关注。如朱占奎、李［２９］［３０］焕然、杨静等都对公民参与对公共政策的影响进行了探究。ｄ畅其他因素。也有学者从制［３１］［３２］度、文化等方面对公共政策执行的影响进行了分析。４畅通过案例对某类公共政策的执行情况进行分析。通过对现有文献分析，以案例作为切入点对
二、当前中国公共政策执行研究的反思和展望通过对国内相关文献回顾，发现国内公共管理学者越来越关注中国公共政策的执行情况，并得出了很多有益观点，但是当前研究也存在一些不足。１畅原创性理论研究缺乏。从已有文献看，中国公共政策执行研究热情高涨，成果数量呈现快速增加趋势，已经形成了庞大的研究规模，但总体研究深度不够，系统性不足，侧重于对于西方公共政策执行模式的介绍，或者针对某些具体政策问题进公共政策执行进行实证研究已经成为一个重要的趋势，并且研究案例的选择逐渐涵盖至各个领域的公共政策。现有研究主要涉及以下方面的公共政策：教育政策、环境保护政策、医疗卫生政策、食品安全政策、就业政策、社会保障政策、生育移民政策、土地房地产政策、产业政策、税收政策、交通政策等。５畅公共危机政策执行的研究。随着２００３年非典危机的爆发，中国政府、学者甚至社会公众开始真正重视公共危机管理，自此政府和学术界开始展开大量公共危机管理研究及工作。因此国内关于公共危机政策的研究基本都产生于２００３年之后，包括公共危机政策制定和研究。目前对于公共危机政策执行的研究较少，国内研究中查到的相关文献资料不到２０篇，但是无容置疑公共危机政策执行的研究已开启一个新的探索方向。公共危机政策执行研究主题涉及以下方面：（１）危机恢复管理政策的执行研究。董晓松［３３］等从政策依从的角度，以５畅１２大地震后四川某灾区为例进行实证分析，认为为了提升政策依从度，加速处于危机中的社会恢复，政府必须采取整合协商式政策执行模式。彭钰琦［３４］以地震灾后重建为例，考察了我国灾后重建政策执行中存在的问题，从政策问题特性、政策本身问题、政策以外的因素等方面分析了问题的原因，并提出了优化建议。（２）危机公共政策执行影响因素及困境分析。杨芳［１］（Ｐ３５－４０）提出有限时间、艰巨的执行任务、短缺的执行资源和恶劣的执行环境造成了危机状态下公共政策执行的困境。阮博［３５］认为公共政策的执行面临着“先天缺陷”、认同障碍、参与困惑和价值纠结等困境。（３）公共危机政策执行机制。朱正威［３６］提出政府必须要有一套适合于危机管理的系统化的公共政策执行机制，包括危机信息沟通机制、公民参与机制、财政资源保障机制、责任追究机制、应急法律机制等。·３４·行现状分析，缺乏原创性公共政策执行理论的提出与研究。２畅适合中国国情的公共政策执行理论需进一步深入。在借鉴西方公共政策执行理论的基础上，已有学者根据中国社会文化情景提出具有中国特色的公共政策执行，如根植于中国深厚官僚体制的官僚制模式、政治模式等；随着中国多元参与的发展，也有人提出了顺应国际潮流的政策模型，如政策网络模型。但是总体来看，中国公共政策执行理论成果还相对较少，且尚未形成共识。在这方面的深入研究将仍旧是一个重大课题。３畅多个因素对公共政策执行的综合影响机制有待研究。针对公共政策执行的影响因素研究成果比较多，既有多因素全面探讨，也有单一因素深入研究。对于公共政策执行影响因素的探讨比较全面，而且很多研究是将西方研究内容植入中国情景下进行的。对于单因素研究的个别问题讨论比较深入，如对执行主体、利益集团博弈的探讨。随着社会发展改革的深入，公民参与、文化制度等影响因素也正逐渐成为热点问题。但是对于各种因素的联动机制，即各种因素如何通过互动机制综合影响公共政策执行还有待探讨。４畅案例研究的指导作用有待上升到政府应用层面。案例实证分析已经成为一个重要的研究方向，但是此方面的研究还只是处于最原始阶段，其应用指导价值未得到很好开发。目前需要对某一行业的案例研究得出一些共性的可借鉴的成果，进而对政府在某一行业的公共政策方案执行甚至公共政策制定进行指导。５畅公共危机政策执行成为一个新的探索方向。随着人们对公共危机愈发重视，公共危机政策成为新的关注领域，而公共危机政策执行的研究非常薄弱，可以说是初步介入，一方面表现为关于公共危机政策执行的关注不够，表现为文献资料非常少；更重要的是对于公共政策制定的研究不
第５期
韩娜娜：中国公共政策执行研究现状与展望
第３６卷够深入，基本上都是浅尝辄止，但也有三四篇研究成果很具有启发性，让我们看到公共政策研究亮点和研究潜力。同时根据２０１３年５月中国财经网中“２０１２十［３７］大公共危机案例研究报告”，１０件公共危机案件中，政府得分情况为：１案８５分，１案６０分，３案１０—４５分，其他案件均为０分。这一定程度上显示了我国各地政府公共危机政策执行情况整体不佳。因此，公共危机政策执行的研究在风险社会中必将有所作为，将成为公共政策执行的一个新的研［１７］吴锦旗，卢秋林畅公共政策执行过程中的障碍性因素分析［Ｊ］畅湖北社会科学，２００８，（３）：２６－３０畅［１８］张慧畅我国公共政策执行的阻碍因素分析及防治对策探讨［Ｄ］畅西安：西北大学硕士学位论文，２００８畅［１９］李秀萍畅现阶段我国公共政策执行中的障碍性因素研究［Ｄ］畅西安：西北工业大学硕士学位论文，２００７畅［２０］高焕清畅互动中的行动者与系统力：我国县级政府政策执行研究［Ｄ］畅武汉：华中师范大学博士学位论文，２０１２畅［２１］金太军等畅公共政策执行梗阻与消解［Ｍ］畅广州：广东人民出版社，２００５畅究方向。参考文献：［１］杨芳畅危机状态下公共政策运用的价值与困境［Ｊ］畅学术界，２０１１，（３）：３５－４０畅［２］陈振明畅政策科学：公共政策分析导论（第２版）［Ｍ］畅北京：中国人民大学出版社，２００３畅［３］陈振明畅西方政策执行研究运动的兴起［Ｊ］畅江苏社会科学，２００１，（６）：６０－６１畅［４］贺东航，孔繁斌畅公共政策执行的中国经验［Ｊ］畅中国社会科学，２０１１，（５）：６１－７９畅［５］刘颖畅政策执行研究中的理论模型探讨［Ｊ］畅中共山西省党校学报，２００４，（１）：３２－３４畅［６］涂晓芳畅政策执行模式的评介与解析［Ｊ］畅江西行政学院学报，２００４，（３）：７７－７９畅［７］曹堂哲畅政策执行研究三十年回顾：缘起、线索、途径和模型［Ｊ］畅云南行政学院学报，２００５，（３）：４８－５２畅［８］毕正宇畅西方公共政策执行模式评析［Ｊ］畅汉江论坛，２００８，（３）：９１－９７畅［９］高建华畅公共政策执行研究的历史发展及研究缘起探析［Ｊ］畅社会科学家，２００６，（ｓ１）：１７－１８畅［１０］曹建树畅浅议公共管理中的公共政策执行［Ｊ］畅湖北社会科学，２００６，（７）：４０－４２畅［１１］龚虹波畅中国公共政策执行的理论模型评述［Ｊ］畅教学与研究，２００８，（３）：９２－９６畅［１２］龚虹波畅执行结构—政策执行—执行结果：一个分析中国公共政策执行的理论框架［Ｊ］畅社会科学，２００８，（３）：１０５－１１２畅［１３］谭英俊畅走向一种有效的公共政策执行模式：基于政策网络理论的启示［Ｊ］畅内蒙古社会科学（汉文版），２００８，２９（４）：７－１１畅［１４］杨李畅地方政府公共政策执行的制约因素及其对策［Ｊ］西北大学学报（哲学社会科学版），２００３，３３（３）：８１－８５畅［１５］谷雪畅公共政策执行诸影响因素分析［Ｊ］畅内蒙古社会科学（汉文版），２００８，２９（６）：１０－１３畅［１６］许欢科畅当代中国公共政策执行效力初探［Ｊ］畅华东经济管理，２００７，２１（２）：４４－４７畅［２２］莫勇波畅公共政策执行中的政府执行力问题研究［Ｍ］畅北京：中国社会科学出版社，２００７畅［２３］徐珊珊畅公共政策执行困境组织结构性因素的分析［Ｊ］畅行政论坛，２００８，（２）：４２－４５畅［２４］高建华畅影响公共政策有效执行主体因素分析［Ｊ］畅河北学刊，２００７，２７（６）：８３－８６畅［２５］韩淑丰畅论利益集团对公共政策执行的影响［Ｄ］畅太原：山西大学硕士学位论文，２００８畅［２６］韩永军畅基于博弈论视野的我国房地产公共政策执行问题研究［Ｄ］畅武汉：华中师范大学硕士学位论文，２００９畅［２７］谢炜畅中国公共政策执行过程中的利益博弈［Ｄ］畅武汉：华东师范大学博士学位论文，２００７畅［２８］朱占奎畅公共政策执行中的公民参与研究［Ｄ］畅兰州：西北师范大学硕士学位论文，２０１２畅［２９］李焕然畅我国公共政策执行过程中的公众参与研究［Ｄ］畅大连：大连理工大学硕士学位论文，２００７畅［３０］杨静畅公民参与公共政策执行的影响因素及完善对策研究［Ｄ］畅湘潭：湘潭大学硕士学位论文，２０１１畅［３１］曲妍妮畅我国公共政策有效执行的制度分析［Ｄ］畅大连：大连理工大学硕士学位论文，２００８畅［３２］唐织辉畅西部民族地区公共政策执行过程的文化影响因素分析［Ｄ］畅兰州：兰州大学硕士学位论文，２００９畅［３３］董晓松，郭伟畅危机恢复管理中的执行模式与政策依从：以公民议事为解决方案的案例研究［Ｊ］畅中国行政管理，２０１１，（１０）：１０７－１１２畅［３４］彭钰琦畅我国灾后重建政策执行研究［Ｄ］畅昆明：云南大学硕士学位论文，２０１２畅［３５］阮博畅危机情态下公共政策执行的困境及其破解［Ｊ］畅东北大学学报（社会科学版），２０１３，１５（２）：１６５－１７０畅［３６］朱正威，吴霞畅论政府危机管理中公共政策的应对框架与程式［Ｊ］畅中国行政管理，２００６，（１２）：４０－４０畅［３７］中国财经网畅２０１２十大公共危机案例研究报告［ＥＢ／０５３０ＯＬ］畅／９８６５９畅［２０１４ｈｔｍｌ－０１畅－１１］ｈｔｔｐ：／／ｆｉｎａｎｃｅ畅ｆｅｃｎ畅ｎｅｔ／２０１３／（责任编辑：蔡宇安）·３５·
关于公共政策执行研究的综述
陈崇仁;吴洪敏
【期刊名称】《呼伦贝尔学院学报》
【年(卷),期】2013(021)006【摘
要】公共政策是解决公共问题的方案,更是政治主体的意志表现.在公共行政中,不论多么完备的理论体系,最终目标都要通过公共政策来实现.在公共政策过程中,一个重要的环节就是公共政策执行.无论多么完善的公共政策,没有得到有效执行,都无法达到政策目标.本文梳理了国内外学者对公共政策执行的研究现状,对研究线索、途径、基本理论、基本模型以及影响公共政策有效执行的因素等方面进行简要评述,进一步探析该领域今后的研究趋势.
【总页数】6页(P9-14)
【作
者】陈崇仁;吴洪敏
【作者单位】云南大学
云南
昆明650500;云南大学
云南
昆明65050【正文语种】中
文
【中图分类】D035【相关文献】
1.关于我国地方政府公共政策执行的研究综述[J],马喜亨
2.公共政策执行研究的历史发展及研究缘起探析[J],高建华
3.提升我国公共政策执行力的研究综述[J],韩鑫红
4.公共政策执行研究综述[J],袁鲁宁;胡丁慧
5.群际威胁视角下的公共政策执行偏差对民众影响机制研究[J],周云;杨铖;杨青松
因版权原因，仅展示原文概要，查看原文内容请购买
开题报告
行政管理
浅谈我国公共政策执行的问题和对策
一、综述本课题国内外研究动态，说明选题的依据和意义
（一）国内外研究动态
1.国外研究动态：
在过去相当长的一段时期，公共政策研究者更多关注的是政策的制定而忽略了政策的实际执行。直至20世纪60年代在美国政策制定与现实执行层面之间的巨大反差引起人们对政策执行研究的关注。从70年底开始，以美国为代表的西方政策研究者将公共政策研究的主题和重心从政策制定转移到了政策的执行、评估和终结。
自20世纪70年代以来，国外政策执行的研究主要经历了三个阶段。第一代政策执行研究主要关注把政策转变为实际效果，实现既定的政策目标，采取个案研究方法，强调对政策执行失败原因的分析，将政策制定阶段的问题和执行机构的不服从看作是政策执行失败的主要原因，对政策执行的结果持有一种较为悲观的看法。第二代政策执行研究认识到政策执行会随政策执行时间、政策类型以及执行机构的不同而变动，侧重于促进和阻碍政策执行的变量因素分析，形成了分析政策执行过程的多样化视角。第三代政策执行研究力求具有更强的科学性，主要把理论构建及其有效性建立在更加严谨的科学分析、定量分析（比较和纵向）以及假设验证基础之上，强调运用包括网络分析、内容分析、社会试验、回归分析等研究方法在内的多元研究方法，通过跨区域的、历史性的多案例研究来捕捉政策执行过程的动态，验证所提出的理论假设。
伴随着第一代、第二代和第三代政策执行研究，政策执行研究的视角经历了组织理论视角、网络分析视角、制度分析视角和阐释性视角的发展。
⑴政策执行研究的组织理论视角。早期的公共政策研究忽视了组织在政策执行中的作用，将其看作是一个不需要仔细审视的“黑箱”。随着政策执行失败问题的日益普遍，组织及其成员的行为对政策执行过程的影响也日益引起了研究者的关注。蒙特乔伊和奥图尔（Montjoy&O’Toole，1979）在执行和组织之间建立起了直接联系，认为执行问题可以被视为组织问题，组织运转失灵可能直接导致政策执行失败。拜尔（Beyer，1983）认为，政策执行是一种社会和行为过程，作为社会系统的一部分，执行组织同样要受到政策执行活
动的影响，其提出了有关政策特点的四个指标，进而执行组织内部结构关系的松散或紧密程度及组织规模的大小为依据，提出了有关政策执行特点的假设。敦泽尔（Dunsire，1990）将官僚机构内部活动的特点作为政策执行研究的出发点，其从政策执行主体——官僚机构——内部的信息传递过程阐述政策执行失败的缘由，把政策执行过程视为一种投入产出过程，详细地剖析了这种转换过程是如何导致政策产出和政策意图之间的“鸿沟”的。
⑵政策执行研究的网络分析视角。随着政府需要处理的政策问题越来越复杂、官僚机构弊端的日益显现以及越来越多的政策需要借助于两个或两个以上的组织共同参与到执行过程中，政策执行研究的组织理论视角的不足日益明显，政策执行研究的网络分析视角逐渐发展起来。Mandell（1984）认为，将网络分析运用于政策执行过程中，有助于政府机构更好地了解网络互动是如何影响政策执行的，从而学会怎样在网络环境中调整自己的角色和行为。戈金（Goggin，1990）提出了一个分析美国政府间政策执行情况的政策执行网络模型——“沟通模型”。戈兰萨蒙（Grantham,2001）认为，在政策过程中存在着政策执行网络，其是围绕执行问题而形成的网络形式，这些执行问题不得不先于政策执行而被解决。在执行网络中，为了产生整体性的政策执行产出，网络行动者彼此进行资源的交换，并围绕对资源的控制而展开谈判和竞争。奥图尔认为“政策执行网络”即具有高度差异性和复杂性的公共组织和私人组织都参与到政策执行过程，对于政策制定者而言，作为影响政策结果的因素，政策执行网络需要赋予更多的关注。围绕“政策执行网络”这个概念，斯克罗德尔（Schroeder，2001）提出了构建政策执行网络的途径。
⑶政策执行的制度分析视角。当政策产出依赖于多个行动者的共同努力或集体行动时，如何遏制行动者机会主义行为，能否实现行动者行为的协调一致就成为政策执行成功与否的关键因素所在，而这就需要相应的制度保障。为了分析制度规则如何影响行动者彼此间互动模式的选择及其行动结果，奥斯特罗姆（Ostrom，1999）提出了制度分析与发展的理论框架，包含了操作层面、集体选择层面以及宪政层面三个分析层面，超越了政策执行的自上而下研究途径和自下而上研究途径所存在的局限，将相关的理论构建融于实际的政策执行经验分析中，能够增进对政策执行活动的了解。米提尼克和贝克奥夫在分析多个行动者之间的互动关系方面，提出了构建一种基于政策执行的激励制度。一些公共政策研究者将新制度经济学中的交易成本概念应用于制度安排的选择分析中，认为制度安排在节约交易成本方面的潜力将决定着政策执行主体及其组织结构的选择。
⑷政策执行的阐释性视角。政策执行的阐释性视角聚焦在政策意义的构建和阐释方
面。斯皮莱恩（Spillane，2002）构建了一个政策执行的认知框架来解释政策执行者是如何理解政策内容及其目标。
2.国内研究动态：
我国对政策执行的研究关注较晚，直到20世纪90年代中期才逐渐有了一些关注于政策执行的理论和研究论文出现。
⑴关于我国政策执行总体现状的研究。对我国政策执行的总体现状的研究主要集中关注我国社会转型期政策执行的现状及对策研究上。关注的焦点问题为地方政策执行研究，对“上有政策、下有对策”现象的研究，对转型期中央公共政策失控研究等。
郭渐强（郭渐强，1997）认为中央和地方的关系模式直接影响政策执行的过程和效果。为了维护中央的权威，保证中央的政令畅通，从我国国情和社会转型期的实际出发，应该选择有限集权模式来理顺中央和地方的关系。在上收不该下放的权力时，进一步下放应该给地方的权力。
钱再见,金太军（钱再见,金太军，2002）认为在公共政策执行的实际过程中,政策执行主体往会由于自身的态度、素质和能力等原因,消极、被动、低效地执行政策,甚至影响和阻挠公共政策的有效执行。这种现象就是我国政策执行中的“中梗阻”现象，这种现象的出现可以从政策执行主体上找到原因。影响政策主体的深层次社会原因包括政策社会化机制乏力，成本收益预期失衡，责任追究制度缺损等等。要克服“中梗阻”现象，就需要强化政治社会化功能,提高政策执行主体的政策知识水平和政策执行能力；加强政策宣传，提高政策执行者的政策认同感。建立健全公共政策执行的责任追究制度。
丁煌认为（丁煌，2002，）我国的政策执行中存在着政策执行阻滞现象。防治政策执行阻滞的关键在于健全相关制度，要改进行政职权的配置制度，进一步完善改府行政组织间的职权分配制度。进一步完善政府与执政党间的职权配置制度；完善现行的干部管理制度；强化政策执行的监督制度等方面加强制度建设,消除制度漏洞,从制度上抑制政策执行阻滞行为的发生,保证政策目标的有效实现。
⑵关于政策执行理论发展及方法论研究。从总体上看，我国在这一方面的研究文献相对缺少。
金太军（金太军，2001）认为目前我们应该研究的政策执行重点研究领域有：1、政策执行与政策制定的衔接和协调;2、政策执行的成本和效益;3、政策执行的原则性与灵活性之间的张力;4、政策执行的民主与效率之间的关系;5、政策执行的可操作性;6、政策执行的艺术和技巧;7、政策执行主体的素质、能力和价值取向;8、政策执行的可行性和相关条
件;9、政策执行的风险、阻力及其克服;10、政策执行中的官僚主义、本位主义、条块分割和地方保护;11、政策执行的预期效应,包括潜效应和负效应;12、政策执行的奖惩机制特别是责任追究机制;13、政策执行的监控反馈机制和法律保障机制;14、各政策执行主体间及其与政策目标群体间的沟通与协调;15、政策执行中的公民政治参与等。
丁煌认为（丁煌，2003，）应该从理论前提假设、基本研究方法和具体分析方法等三个不同层次对研究政策执行问题的方法论进行探讨。他认为对政策执行问题的探讨应该在资源稀缺性和理性逐利人这两个假设前提下,以利益分析为基础,分别运用行为分析和制度分析这两种具体的方法来进行。
当前，国内已有学者开始关注从非线性理论的角度开展政策执行研究。公共政策执行系统是典型的非线性系统，运用非线性理论对公共性质问题进行研究始于基尔在美国的《公共行政评论》发表的“非均衡理论及其在共行政中的应用”一文。王劲松（王劲松，2003）认为公共政策的执行有赖于公共政策执行初始状态的塑造，而涌现则是塑造公共政策执行初始状态的一个重要目标。从现代系统科学的角度，运用系统的“整体涌现性”这一特征对公共政策执行初始状态的塑造问题进行刻画，找出塑造公共政策执行初始状态的三个促成涌现的因素，将对提高公共政策的执行效率产生巨大而又深远的影响。
⑶关于影响政策执行的主要因素研究。
钱再见（钱再见，2001）认为政策执行的风险是社会政治风险中的一种形式,主要是指政策执行过程中的不确定性因素和政策执行偏离政策目标的可能性空间。由于政策执行风险因素的作用和干扰,使得公共政策在付诸实施以后,并不能取得预期的政策效果,造成政策执行走样,甚至会出现政策执行失败。公共政策执行过程中存在着多种风险因素,如政策合法化程度、政治目标的弹性限度、政策执行信息的非完备性、政策执行者的利益倾向性和目标团体的影响力,等等。针对公共政策执行过程中所存在的种种风险因素,必须采取相应的对策措施,提升政策合法化程度、加强对公共政策执行的监督、强化政治社会化功能,从而增强政策执行的风险意识,降低政策执行风险,提高政策执行效率等。
丁煌（丁煌，2002）认为作为一种权威性的社会价值分配方案,任何一项政策都必须通过实际的执行过程才能使其效能得以发挥,而政策执行本身也是一个极为复杂的过程,其效果往往要受到诸多因素的影响和制约,其中政策制定得科学与否对政策执行的效果至关重要。这种科学性包括政策的合理性、明晰性、协调性、稳定性以及公平性诸方面内容。
蓝剑平（蓝剑平，2002）认为考虑到在中国缺少法治传统,社会关系网络盛行等因素,必须将影响政策执行的非制度性因素予以考虑。非制度因素包括社会关系网络、伦理道德、意识形态三个方面，而其中最重要的因素是社会关系网络因素。
⑷关于政策执行主体与公共政策执行研究。
部分学者是从政府的整体角度研究政策执行主体，认为政策组织对政策执行有着广泛的影响。
丁煌
(丁煌，2002)认为政府形象建设是提高政策执行效率的重要途径。政府政策的有效执行是以政策执行主体的认同和接受为前提条件,而这种认同在很大程度上又取决于政府的形象。要提高政策执行效率,首先要通过提高政府行政绩效和搞好政府公共关系来改进政府形象,以此增强公众对政策的认同。
刘玉蓉、定明捷（刘玉蓉等，2003）认为政府是政策的制定与执行者,是公共利益的代表,但是政府在一定程度上仍然具有独立于公共利益的自身利益,并表现为多种利益形式(如中央政府的利益、地方、部门政府的小集体利益、政府官员的个人利益)。政府利益的存在无疑会给政策的执行带来较大的影响,使政策执行出现各层利益主体之间的博弈（包括中央和地方之间的博弈，地方、部门之间的博弈,政府官员在政策执行中的博弈）对政策目标的最终实现形成障碍。这就需要采取措施消除利益主体之间的博弈行为给政策执行造成的消极影响，如建立开放式的政策执行体系，完善政府利益的约束机制，实行市场化的政策执行体制。
另一部分学者则关注政策执行主体中的个人。认为人是公共政策能否有效执行的关键因素。
杨洁（杨洁，2003）认为现阶段我国公共政策执行暴露出诸多弊端,已难以适应市场经济体制发展的需要,作为公共政策执行主体的人,其政治态度、职业技能、利益需要和行为习惯等都对政策的有效执行产生影响。为此,必须重视建立公共政策执行主体的优化机制,通过提升人的政治社会化水平来提高政策执行者的综合素质,建立公共政策执行主体责任制,扩大公共政策执行主体,促使公共政策的有效执行。
郭渐强（郭渐强，1997）认为要强化政策执行中的道德约束：要重视政策执行的道德规范的确立。对政策执行者进行经常的职业道德教育。要强化道德监督。建立合理的道德奖惩机制。
陆小成（陆小成，2003)认为在公共政策执行过程中存在道德风险，公共政策执行的道德风险即人们在执行公共政策过程中存在的执行不作为、投机、以权谋私等道德失控的心理和行为,从而直接或间接地影响公共政策执行效果和公共政策目标的最终实现。公共政策执行的道德风险导致了公共政策执行成本增加和公共政策执行失败,导致了公共权力异化
和寻租性腐败,导致了政府形象受损和政府信用缺失。加强公共政策执行的法治建设、激励监督和文化创新有利于防范公共政策执行的道德风险。
⑸关于公共政策执行偏差及其矫正研究
在我国所研究的文献中，一般是对偏差表现、执行偏差原因及纠正措施进行了具体的分析。
宁国良（宁国良，2000)认为政策执行偏差的表现形式多种多样,概括起来主要有下列几种:象征式政策执行、附加式政策执行、选择式政策执行、替代式政策执行、观潮式政策执行、照搬式政策执行。政策执行偏差产生的原因可以大致可分为主观方面的原因和客观方面的原因。主观方面的原因是指政策执行者造成的原因,责任在政策执行者本身;包括：执行者的认知缺陷、执行者的利益驱使、政策执行机构的管理缺陷、执行准备不充分等。客观方面的原因是指非政策执行者造成的原因,而是其它各种限制条件，包括：政策问题本身的复杂性、政策质量低劣、政策环境的变化、利益集团的压力、政策资源的不足、缺乏健全的监督机制。对政策执行偏差的矫正,应采取综合治理的系统方法，要完善管理体制、提高执行人员素质、科学诊断问题、及时跟踪评估、强化监督控制、加强舆论宣传等。
王国红（王国红，2003）认为政策规避是政策执行中的常见现象。政策执行主体的利益驱动和政策执行机制的缺陷是政策规避产生的重要原因。整合政策执行中的各种利益关系,减少政策执行弹性,健全政策执行机制和全面推动政策创新是防范政策规避的基本途径。
⑹关于公共政策执行机制的构建研究。我国对公共政策执行机制的构建研究主要集中关注政策执行的信息沟通机制、公民参与机制、激励责任与监督机制等方面的研究。
钱再见认为（钱再见，2002，）政治社会化是影响政策执行者的深层机制，政治社会化有助于政策执行者形成正确的政策执行态度，政治社会化决定了政策执行者的政策执行水平，不断的政治社会化过程是公共政策有效执行的重要保证。所以要推进政治社会化,促进公共政策的有效执行。
丁煌（丁煌，2002）认为要从根本上提高我国的政策执行效率，其关键应从以下诸方面完善监督机制：增强政策执行活动的透明度，保证专门监督机构的独立地位，强化国家权力机关的监督职能，落实和完善社会各项监督制度。
刘英茹（刘英茹，2003）认为完善沟通协调机制，推动政策执行中的沟通与协调是行政管理的重要手段，沟通中信息交流的及时性、准确性和真实性是实现沟通效果的基本要求，也是政策执行的前提条件。要建立专门沟通机构，努力缩短沟通距离。实现沟通手段和技术现代化。规范语言文字。
宁国良、陆小成（宁国良等，2003）认为公共政策执行中要加强公民政治参与，要求公民参与政策执行计划、沟通、监督、评估等基本过程之中,以人事行政参与、行政合同参与、社区自治参与和政务公开参与为实现途径,确保公共政策执行民主化的真正实现和公民政治参与的具体落实。
（二）选题依据
进入21世纪，政府施政成功的关键在于对各项公共政策的有效执行，即政府执行力，公共政策的执行在整个政策过程中占据着越来越重要的地位。当前我国已经确定了全面建设小康社会，建设和谐社会的目标，且随着社会主义市场经济体制的不断发展和完善，我国已进入经济社会发展的关键阶段，我国政府和相关部门制定了一些推动经济发展社会进步的公共政策，如何实现这些目标，关键在于正确理解和有效执行这些公共政策。在我国社会转型的过程中，政策的执行出现了政策执行的偏离、走样、变形等问题，损害了人民群众的利益，影响了党和政府在人民群众的形象，降低了公信力，阻碍了社会主义现代化各项事业的顺利发展。因此认真反思和分析当前我国在公共政策执行中的问题以及产生的原因，以及影响公共政策执行的因素，在此基础上，提出具有建设性和可操作性的针对性对策，已解决当前我国公共政策执行的诸多问题，探索我国公共政策执行的发展路径，建立完善的公共政策执行体系，提高公共政策的执行效力是非常必要的。
（三）选题的意义
公共政策执行的有效与否，直接关系到政府的公信力建设，关系的社会经济的秩序和发展，关系到社会主义民主政治建设和法治建设，关系到小康社会和和谐社会建设目标的实现。提高我国公共政策执行的效力，有利于推进社会主义建设各项事业的发展，确保全休公民共享社会主义改革和发展的成果。
二、研究的基本内容，拟解决的主要问题：
（一）基本内容
1、公共政策执行的重要性分析
2、当前我国公共政策执行中存的问题
3、解决公共政策执行过程中存在问题的对策
（二）拟解决主要问题
1、构建和完善公共政策执行机制，推进公共政策执行的制度保障建设。
2、加强公共政策执行队伍的素质建设，规范公共政策执行的过程。
3、提高目标团体对公共政策的认同，加强公共政策执行的公民参与和监督。
4、创建良好的政策执行环境，确保公共政策执行的稳定性和连续性。
三、研究步骤、方法及措施：
（一）研究步骤
本研究论文初步计划从2010年10月开始至2010年5月初结束，历时7个月时间。
1.准备阶段
(2010.10—2010.10.13):召开毕业论文开题报告会等，明确研究的方向、对象和方法。
2．启动阶段(2010.10.13―2010.11.20)：选题及收集相关资料并撰写开题报告；撰写文献综述和外文翻译；拟订论文研究提纲和研究方案。
3.实践研究阶段(2010.12.1―2011.5):⑴2010年12月——2011年1月：进行实证研究，搜集论文资料，依据论文大纲撰写论文，完成论文初稿写作，并交老师指导。
⑵2011年1月——2011年5月15日：进行论文修改并定稿。
4.答辩阶段(2011.5—2011.6.10):准备并参加论文答辩，提交毕业论文和完整资料
（二）研究方法
资料收集法、文献研究法、历史分析法、比较分析法等方法
（三）研究措施
以网络资源、图书馆电子图书、各种相关著作以及相关期刊论文作为研究的主要来源，采用观察、经验总结、对比分析等方法和手段，进行多个轮回的研究，为本课题的研究提供理论支持，以确定本课题的理论价值和实践价值。
四、参考文献
[1]陈振明.政策科学[M].北京:中国人民大学出版社，1998：279.[2]宁骚.公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2001：392.[3]PranabKumarPanday.PolicyImplementationinUrbanBangladesh:RoleofIntra-organizationalCoordination[J].PublicOrganizRev(2007)7:237–25[4]陶学荣.公共政策学[M].大连：东北财经大学出版社，2009:20.[5]张骏生.公共政策的有效执行[M].北京:清华大学出版社，2006:13.[6]韦庆辛.略论公共政策有效执行的重要性[J].和田师范专科学校学报，Jul.2006第26卷第五期:41.
[7]张骏生.公共政策的有效执行[M].北京:清华大学出版社，2006:14.[8]张骏生.公共政策的有效执行[M].北京:清华大学出版社，2006:14.[9]陶学荣.公共政策学[M].大连：东北财经大学出版社，2009:221.[10]杨明军.我国公共政策执行研究[D].郑州：郑州大学，2001：1—49[11]宋丽华.公共政策执行过程中的问题及其对策[D].长春：东北师范大学，2006：15[12]霍海燕.当前我国政策执行中的问题与对策[J].理论探讨.2004年第四期：88[13]宁骚.公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2001：394[14]仲艳君.我国公共政策执行过程中的问题与对策研究[D].大连：大连海事大学，2009：14[15]仲艳君.我国公共政策执行过程中的问题与对策研究[D].大连：大连海事大学，2009：15[16]丁煌.政策制定的科学性和政策执行的有效性[J].南京社会科学.2002年第一期：42.[17]张金马.公共政策分析—概念、过程、方法[M].北京：人民出版社，2004：194.[18]宁骚.公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2001：399.
[19]宁骚.公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2001：40[20]宁骚.公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2001：401[21]宋丽华.公共政策执行过程中的问题及其对策[D].长春：东北师范大学，2006：24.
[22]宋丽华.公共政策执行过程中的问题及其对策[D].长春：东北师范大学，2006：2[23]宋丽华.公共政策执行过程中的问题及其对策[D].长春：东北师范大学，2006：22
龙源期刊网http://www.qikan.com.cn公共政策执行研究综述
作者：袁鲁宁
胡丁慧
来源：《沿海企业与科技》2009年第05期
[摘要]国内外学者对公共政策的研究主要集中于对公共政策过程的研究，特别是对公共政策制定的研究，鲜有人对公共政策执行进行专门研究，特别是把公共政策执行与科学发展观联系起来进行探究。文章梳理了国内外学者对公共政策执行的研究状况，提出以科学发展观为统领研究公共政策执行，从公共政策执行理念、公共政策执行机制、公共政策执行程序来研究公共政策的执行。
[关键词]科学发展观；统领；佘共政策执行
[作者简介]袁鲁宁，华东师范大学社科部2007级马克思主义中国化专业硕士研究生，研究方向：中国化的马克思主义研究，上海，200241；胡丁慧，华东师范大学社科部2007级思想政治教育专业硕士研究生，研究方向：社会发展与公民教育，上海，200241[中图分类号]D630.1[文献标识码]A
[文章编号]1007-7723(2009)05—0012-0003政策执行是政策科学研究的一个重要问题。政策学家指出：在实现政策目标的过程中，方案制定的作用占10％，而其余90％取决于有效的执行[1]。对于公共政策执行的研究，已经被越来越多的国内外学者所关注，有的已经达成共识，有的还需进一步深化，其主要观点集中在如下几个方面。
一、关于公共政策执行内涵、特点的研究
公共政策执行，即将政策付诸实施的意思。最早将政策执行问题引入学术研究领域的美国政策学家普雷斯曼和韦尔达夫斯基就把政策执行定义为：“在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。”[2]
关于公共政策执行内涵研究，国内外学者均强调了执行的动态过程，但对于这一内涵的具体界定可分为狭义和广义两类：狭义的理解认为，公共政策执行就是某项政策、方案的具体贯彻、落实，不包括执行的准备和总结阶段，如保罗-A萨巴蒂尔将政策执行视为这样一个过程：即用法律、上诉法院决定、行政命令，或用议会决定、内阁政令的形式，实施一种基本政策决定的过程；广义的理解认为，公共政策执行是执行者为贯彻、落实政策，以达到预期目标的全部活动和整个过程，涉及政策执行的各个环节，以及各要素与环节间的关系。林水波和张世贤认为，政策执行可谓为一种动态的过程，在整个过程中负责执行的机关与人员组合各种必要的要素，采取各项行动，扮演管理的角色，进行适当的裁量，建立可行的规则，培养目标共识与激励士气，应用协商化解冲突[3]；又如查尔斯’奥·琼斯认为：“政策执行是将一项政策付
龙源期刊网http://www.qikan.com.cn诸实施的各项活动，在诸多活动中，要以解释、组织和实施三者最为重要。所谓解释是将政策的内容转化为民众所能接受和理解的指令；所谓组织是指建立政策执行机构，拟定执行的办法，从而实现政策目标；所谓实施是由执行机关提供例行的服务与设备，支付经费，从而完成议定的政策目标。”[4]
莫勇波(2007)概括了政策执行的五大特点：一是执行目标的一致性和执行途径的多样性；二是执行内容的特定性和执行范围的有限性；三是执行方向的原则性和执行方式的创造性；四是执行过程的动态性和执行活动的连续性；五是执行影响的广泛性和执行效果的社会性[5]。
丁煌概括了政策执行的八大特点：一是对象的适用性；二是范围的有限性；三是影响的广泛性，四是过程的动态性；五是决策的多层次性；六是时间的阶段性和连续性；七是空间的协调性与同步性；八是目标的统一性与途径的多样性[6]。
二、关于公共政策执行主体的研究
国外学者把公共政策执行主体界定为，按照政策规定，有权力实施某项公共政策行为的社会主体，而国内公共政策执行主体包括政策执行人员和执行机关或组织两部分；国内外的研究均考虑到了执行主体的思想素质、道德修养、利益需求、文化知识、政策水平等对政策执行的影响，并提出了优化政策执行主体的问题。登哈特(1998：100)认为：“有道德的行政官员是那些以批判和独立方式来考察作决策的标准，他们努力反思社会道德，依照行政官员对组织的承诺、义务和责任来行动，同时也对其他个体和群体承担相应的责任。”[7]
三、关于公共政策执行理念的研究
在国外，政府管理经历了传统行政理论到新公共管理再到新公共行政的三大理论，政策执行的理念也发生了相应的变化。艾伦·劳顿指出，新公共行政要具有公共服务精神，公共服务精神的内核是按照公共利益来行动的理念，促进公共利益一直被视为政府应当扮演的角色，从而进一步提出公务员应履行的义务[7]。国内学者在研究公共政策执行中，提出执政为民、全心全意为人民服务的理念，以解决人民群众的疾苦、增进人民群众福利为根本的原则，服务性原则，及时执行原则、公正执行原则、依法执行原则。
价值问题是公共行政无法回避的问题。自1887年威尔逊发表《行政学之研究》以来，对于公共行政价值问题的探讨就一直没有停止过。传统公共行政学把行政视为远离政治的纯事务性的技术领域，表现出“效率至上”主义的价值取向。20世纪60年代初，新公共行政学派对传统公共行政的“效率至上”的价值取向进行了系统的批判，突出强调了社会公平。上世纪70～80年代，涌起了西方政府改革的浪潮，即以追求“三E”为目标(Econ-omy，EfficiencyandEffectives即经济、效率和效益)的“新公共管理”运动，体现出明显的管理主义或“新泰罗主义”倾向[8]。
龙源期刊网http://www.qikan.com.cn
公共管理者应当有道德意识，公务员应当以公众利益为准绳，履行他们的誓言和民事责任。通过公共服务的道德和民事责任，应当体现出社会责任。登哈特(Denhardt,1991：97)指出，美德应重新作为公共服务的伦理基础，把公共政策的道德基础定义为由荣誉、善行和正义所构成。荣誉就是坚持责任、正直和原则的最高标准。它是人格品质、优秀美德和公众信任的基础。登哈特认为，我们需要综合的核心价值观[9]。
莫勇波指出，在政府行政领域，文化往往涉及政府官员和公务人员对政府活动的价值观念、信念、传统、感情、理想等方面，它是影响政府组织全体人员的价值观念、信念以及行为规范的总称。并进一步指出当前至少有三种滞后的思想文化制约着政府的执行力水平，即“领导崇拜”文化、“熟人社会”文化、“安于现状”文化[5]。
四、关于公共政策执行程序、执行机制、执行原则的研究
由于国内外学者把公共政策执行界定为狭义的或广义的动态执行过程，他们也都主要从过程论的角度来研究公共政策的执行。有的把政策执行分为：执行的准备阶段、公共政策的实施阶段、执行的总结阶段三大阶段；有的把政策执行分为：政策的解释、组织和实施三个阶段；有的分为：充分的准备和科学的实施两个阶段。在实施阶段泛泛而谈政策的宣传、政策实验和全面推广等内容。赵凯农、李兆光把公共政策执行的一般过程分为以下五个步骤：一是政策接受，二是政策解析，三是编制实施计划、分配政策资源，四是具体推进落实，五是政策监控与协调[9]。
国内外学者，根据公共政策执行的实践中存在执行不到位、执行不全面，执行的效果难以令人满意的现象，从突破公共政策执行难的瓶颈出发，挖掘政策执行的内在逻辑，通过把握公共政策执行系统要素间的相互作用，对公共政策的执行机制进行研究。
赵凯农、李兆光认为，最重要的执行原则有以下七项：忠实执行、及时执行、落实执行、配套执行、创造性执行、监控反馈畅通、利益平衡[9]。
五、影响公共政策执行的诸因素
在公共政策的执行过程中，影响其执行的因素很多，既有执行活动本身的因素，也有外界环境的因素；既有来自政府本身的因素，也有来自政策影响对象的因素。
赵凯农、李兆光指出，政策执行中存在四大难点问题：一是政策文件本身有问题；二是政策实施计划有问题；三是政策环境背景发生变化；四是面对一些不确定的情景。他们还指出政策执行中必然遇到阻力：一是来自政策对象的阻力，二是来自政策执行者的阻力[9]。
霍海燕指出，政策执行是一项复杂的社会实践活动，受到多种因素的影响。一项政策执行得好坏主要取决于三个因素：一是政策环境；二是政策执行；三是政策目标群体，即政策对
龙源期刊网http://www.qikan.com.cn象。政策执行人员是政策执行主体，是政策得以实施的关键，政策能否贯彻执行、执行到什么程度与他们密切相关。[10]
陈丽珍认为，影响政策执行的因素主要有政策本身、政策资源、目标团体以及执行机构之间的协调和沟通对政策执行的影响[11]。
莫勇波指出，政府执行力是政府有效执行政策的关键要素，在政策执行中出现的诸多问题，如执行不到位、执行偏差、执行中断，等等，从而最终导致政策目标未能得到有效实现。究其原因，政府执行力的强弱是导致这种差别的根本原因[5]。
六、公共政策执行的对策研究
针对政策执行中存在的问题，专家学者们进行了广泛而深入的探讨，提出了很好的改进对策和合理建议。
霍海燕指出提升政府政策执行能力的对策：一是加强中央和地方利益整合；二是提高中央政府对政策的控制能力；三是改革政策执行体制；四是健全政策执行监督机制；五是提高政策执行人员素质[10]。
[参考文献][1]张金马．政策科学导论[M]．北京：中国人民大学出版社1992.[2]JeffLPressmanandAaronB．Wildavsky，Implementation，Berkeley：UniversityOfCaliforniaPress，1984(3rcledition)，pp．xx—xxi.[3]林水波，张世贤．公共政策[M]台湾五南图书出版公司.1980．
[4]Charleso.Jones，Anintroductiontomestudyofpublicpolicy(2ndedition)．NorthSituate，Mas：Duxburypress，1997，p.139.[5]莫勇波．公共政策执行中的政府执行力问题研究[M]．北京：中国社会科学出版社,2007.[6]丁煌公共政策执行的若干基本问题[J]．湖北师范学院学报(哲社版)。1992,(2).[7][英]艾伦·劳顿．公共服务伦理管理[M]．北京：清华大学出版社,2008.[8]高伟．公共行政[M]．北京：人民出版社,2008.[9]赵凯农，李兆光．公共政策：如何贯彻执行[M]．天津：天津人民出版社,2003.
公共政策文献综述
文献综述
——公共政策的制定及监督
一：公共政策制定的发展趋势
政策制定机制由政策制定的体制、程序、方式、主体等多种因素构成。我国现有的公共政策制定机制形成于革命战争年代，并经由计划经济体制时期固化而来。尽管随着经济体制改革和政治体制改革的逐步展开、深入以及社会政治生活的全面转型，我国的公共政策制定机制日臻完善，并逐步向现代化的政策制定机制迈进，但离公共政策制定科学化、民主化、法制化的要求尚有较大差距。因此，客观地评析我国公共政策制定机制，并揭示其优势与亟待完善之处，对于推进我国公共政策制定的科学化、民主化具有重要的现实意义。
有关公共政策的制定，从200年到至今，学者们讨论的是以围绕公民参与和公民的科学素质对公共政策的影响为主题的。
根据在知网和期刊网上搜到的文章，有关公共政策制定的一共有705篇，其分布如下图：
120100806040200200020012003200420052006200720082009年年年年年年年年年46585965799298102106系列1在根据各位学者讨论的主题不一，可以把其讨论的主题大致分布如下图：
1/公共政策文献综述
学者主要讨论的主题价值观利益集团影响公民素质公民参与
（一）
公共参与的重要性和必要性：
公民参与是当前政治学、公共行政与公共政策等学科研究的一个重要话题。根据美国政治学家马克.彼特拉克的观点：“公民参与是民主的希望。”在过去的半个多世纪里，公民参与及相关研究受到了人们广泛的关注。按照学者伯纳的观点，主张公民参与到过程治理过程中，这是根植于美国政治学的杰佛逊思想传统。“杰佛逊倡导以地方为基础的、自下而上的政府，它对公民负责，并且他认为公民冷漠对公民的健康是危险的。”只有通过公民参与，社会公众才具有影响政府行为的机会。而这也是保证政府政策合法性的一个重要条件。
在社会主义国家中，政府的是人民利益的代表者，其公共管理的根本宗旨只能是为人们服务，这种服务的主要途径是制定和执行公共政策。而其在公共政策的制定过程中，需要考虑到大多数人民的利益，征询广大人民的意见。公民广泛参与政策的制定的必不可少的，有着其与时俱进的重要性和必要性。
在《论公共政策制定中公众参与的必要性》中李学余强调：公众参与是公共政策本质属性———公共性的内在要求,是政治民主化、行政民主化发展的需要,是治道变革———政府治理工具选择转变的需要,是增强党和政府合法性的需要,公众参与可以弥补政府决策的有限理性。
（来源：《广东行政学院学报》
第16卷第6期
2004年12月）。王宁在《关于公民参与公共政策制定的思考》强调：我国社会主义市场经济体制的确立、社会民主的发展、全球化的国际形势等,都要求我国在公共政策制定中实现更多的公民参与。公民参与2/公共政策文献综述
我国公共政策制定具有必要性，其具体体现在：1、公民参与公共政策制定是我国社会民主政治发展的必然要求2、公民参与我国公共政策制定是正确制定公共政策的客观需要3、公民参与我国公共政策制定是实践“三个代表”重要思想的具体体现4、公民参与我国公共政策制定是对权力实现监督制约,防止腐败的有效途径。（来源：职业技术学院学报
第一期2005年2月）。陈锦文在《基于“公众参与”范式的公共政策制定》中强调：公共政策制定过程中的盲点源于缺乏“公众参与”。在人们主体意识不断增强的今天，“公众参与”范式也日渐为人们所重视。西方“公众参与”公共政策的制定对我国有一定的借鉴意义。基于“公共性”认同的政府组织，只有提供适当的公共领域，满足“公众参与”公共政策制定的需要，才能有效的共享信息资源，缓和社会矛盾，实现人与社会、政府三者全面、协调、可持续发展。“公众参与”范式的重要性表现在：社会发展的需要，人的全面发展的需要，政府挑战自身的需要，建立新型理论依据的需要。徐莉在《略论公共政策制定中的公众参与》中强调：建立公共政策制定中的公众参与机制，是我国政治、经济体制改革深入发展和用以人为本的科学发展观指导公共政策运行机制不断创新的迫切需要。由于传统公共决策体制及模式的积弊和公众自身素质的局限，导致我国公共政策制定中公众参与的缺失。而公众参与的缺失正是我国公共政策制定中出现失误和面临困境的重要原因之一。为了实现公民有效的参与，应该通过立法听证会、行政听证会、“赛博”等方式，逐步扩大政策制定中的公众参与途径。公共政策制定中公众参与的必要性，表现在：首先，政治民主化进程呼唤公众参与的发展。其次，用以人为本的科学发展观指导公共政策运行机制的创新，就要从公众参与入手。最后，经济体制改革的形势要求公共政策过程公众参与的发展。（来源：甘肃省委党校公共管理教研部）
在现代民主政治制度下参与已经成为公民的一种普遍性和广泛性的行为，公民参与的广度和深度也是衡量一个社会政治现代化进程的重要尺度。众参与政策制定有利于加强政策合法化,减少官僚主义和政策腐败现象;也有利于改善经济增长的质量,改善贫困人口的生活水平。利用不法政策和政策漏洞的腐败行为会使政府付出巨大的代价;政策制定的暗箱操作行为和其他腐败行为会导致那些政治经济优势利益集团拥有过大且不公正的影响力,并进一步扭曲国家的政策法规和法律。
（二）
公共参与公共政策制定面临的困境：
目前，我国公民进入政策系统的方式大致有参与选举活动、听证会、信访、社会组织活
3/公共政策文献综述
动、政党活动以及利用网络、媒体等中介工具表达意见，通过这些制度性参与和非制度性参
与等形式，公民为公共政策的制定提供了有价值的信息，降低了决策风险，有利促进决策的科学化和民主化。但是，我国公民参与公共政策制定还存在着障碍性因素。
金正一、朴贞花在《公民参与政策制定的制约因素探讨》中说到：在我国现实政治生活中就公民参与政策制定过程来说,仍然存在多方面的障碍,而这些障碍的存在又是多方面的综合因素形成的;我们不仅要从进一步发展社会主义民主政治的高度认识和把握如何消除公民参与政策制定过程中的障碍问题,而且也要在具体的制度、机制、程序、形式上认识和把握这个问题。公民参与政策制定的障碍及其深层次原因有：1.选举观念不够明确,选举制度不够健全2.基层党和政府的决策机制不够完善。3.依法治国的进程缓慢。4.公民整体文化素质不高。5.有组织地参与程度低。（来源：东方论坛2004年第5期）。孙永怡在《我国公民参与公共政策过程的十大困境》中强调，我国公民参与公共政策的过程主要面临着以下十大困境：一、社会对公民参与政策过程认识模糊
二、公民参与公共政策能力有限三、公民参与中公利与私利的冲突
四、公民参与政策过程的民主与效率矛盾
五、强势集团操纵政策过程的危险
六、参与群体的集体非理性
七、社团参与的局限
八、听证制度的不完善
九、网络参与的自由与无序
十、“灰色参与”与“设租寻租”的危害
（来源：中国行政管理2006年第1期
总第247期）。同时，庞
娜《公民参与政策制定的作用、困境及创新》在强调，公民参与公共政策的制定能够弥补政府失灵,提高公共政策的品质,增强政策的合法性。但是,我国当前公民社会发育尚不完善,公众参与意识薄弱,参与机制短缺以及官僚制之下的“责任困境”使得政策制定中的公民参与陷入困境。为此,必须对政策制定中的公民参与制度与参与方式进行创新,以形成一种实质性而非形式上的公民参与。公民参与政策制定的困境主要体现在：1.行政主体的“经济人”取向对公民参与的扼杀。2.官僚制之下的公民“参与困境”和价值失范。3.非政府组织发展滞后使公民参与未能形成有效的利益聚合机制4.公众参与机制短缺5.公民参与意识薄弱
（来源：福建行政学院福建经济管理干部学院学报2005年第4期）
(三)公共政策过程中实现有效公众参与的对策
国内学者进行了积极的探索，研究成果主要集中在以下几点：
4/公共政策文献综述
1.制度保证。①加强公民参与政策制定的制度化建设。完善选举制度在条件比较成熟的地方，适时、适度地提高人大代表的直选层次。同时，采取切实有效的措施，提高县级人大代表直选的质量，消除形式主义现象。这都有利于改变群众利益需求信息因传递环节过多而失真的状况。②鉴于专职化对人大代表的重要作用，我们可以增强人大代表特别是人大常委会委员的专职化程度，使常委会委员向着完全职业化、人大代表向着半职业化方向发展。③可以通过建立人大代表热线电话制度、人大代表接待日制度等加强人大代表与选民的制度化联系。最后，政府各级官员的产生，可以采取由党委同时推荐多个候选人、人代会投票表决的方式，这有利于“硬化”人代会的作用、体现人民的意志，也有利于发挥选举的择优功能，更有利于强化政府的合法性。完善政党制度建设。（2006年2月10日中共福建省委党校学报Feb.10,2006第2期(总第301期)政治与公共行政）
2.增强公民参与政策制定的意识，提高公民参与政策制定的能力。首先，普及国民教育，解决思想观念问题，增强公民的参与意识。一方面，通过教育的途径，从小培养人民对公共事务的兴趣和习惯，是政治成为其生活的一部分；另一方面，教育人们认知政府的法律、制度，并且学习如何实际操作这些制度。”再者，要大力弘扬参与文化逐步构建参与型政治文化，提高公民参与公共政策的自主性。
3.拓宽公民参与政策制定的参与渠道。一是，建立决策议程的提前公示制度和重大事项公示制度。二是，在社会各阶层广泛参与基础上建立和实施公开听证制度三是，建立社情民意反映制度,通过有效机制,保证公民的意见和愿望及时反映到决策中枢系统中来。四是完善公民接待工作日制度、省长市长热线电话制度、人民建议征集制度、信访制度等参与渠道,针对其中出现的一些形式主义现象要通过有效的制度安排加以控制、杜绝。
4.提高政策制定的透明度。十六届三中全会指出并强调：“完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度。”
用我国学者李图强的话来说：政府行政组织一方面要积极提供公民参与的渠道，达到民主行政的目的，改变过去官僚组织只是被动、消极、保守的印象；另一方面，公民也应有效地提高自身素质，成为一个良好的道德性公民，并积极投身于公共事务之中。也就是说，一个完美的民主社会，既要有积极性的政府，也要有积极性的公民。（李图强：《现代公共行政中的公民参与》，经济管理出版社，2004年，第248页福克斯·米勒：《后5/公共政策文献综述
现代公共行政》，中国人民大学出版社，2003年，第119～120页。2]冀鹏远刘伟红.民主行政视野下的公民参与浅析[J].行政论坛,2003,(11).）
二．公共政策的监督
根据在知网、万方网和期刊网等收到的文章，有关2000年至2009年的公共政策监督的共有1458篇，其分布情况如下：
2000年至2009年
有关公共政策的监督的文章2192008年31521713411292101859687篇数（篇）
2006年年份2004年2002年2000年系列1在所收集的文章中，广大学者主要研究的主题是：公共政策评估主体的不足及对策，现阶段我国公共政策监督管理的问题及措施。
政策监督是政策监控的主体从一定制度、法规的依据出发对政策系统的运行包括政策的制定、执行与评估及终结活动进行监视和督促的行为。公共政策监督是提高政策制定、执行、评估等环节质量的重要保障。完善行政监督体制,完善社会和舆论监督制度,营造良好的政策监督环境是解决我国公共政策监督中存在的问题的基本措施。
6/公共政策文献综述
（一）
政策监督中存在的问题
王宇颖在《现阶段我国公共政策监督管理的问题及措施》中强调：我国公共政策监督中存在的问题主要包括有：1.人大监督。人民代表大会是我国的权力机关,权力机关对政府行政机关的监督权力是人民代表大会权威性的重要支柱之一,在我国,人民代表大会对行政机关的监督主要体现在人事任免和对行政机关执行政策的检查两个方面。但目前人大监督是法律地位高而实际地位低,突出地表现在人大监督制约的力度不够;机构不健全,强度不够;手段不配套,深度不够。2.行政监督。我国政策监督主体较多,由于各监督主体的分工不是很明确,各监督主体间的关系还没有理顺,各监督主体又都不同程度地存在着监督权限、方式、程序、范围等不够明确具体等问题,工作中往往各自为政,影响了监督的实际效果。3.社会监督。主要表现在两个方面:一是新闻舆论监督程序不规范。。二是公众监督投诉渠道不畅通。
丁宜军在《中国公共政策监督失效的原因及其对策分析》中强调：公共政策的制定是为了解决直接关系到人们切身利益的重大社会问题，而在其落实执行过程中常受到各种因素的干扰和阻碍，需要我们对公共政策进行必要的监督。由于历史惯性和现状体制中各种弊端的综合作用，中国公共政策的监督存在着诸多问题。中国公共政策监督存在的问题主要有：
1.人大监督存在的不足：机关的监督权力是人民代表大会权威性的重要支柱之一。在中国，人民代表大会对行政机关的监督主要体现在人事任免和对行政机关执行政策的检查两个方面。但目前人大监督是法律地位高而实际地位低，突出地表现在人大监督制约的力度不够；机构不健全，强度不够；手段不配套，深度不够2.行政监督存在的不足：在行政决策监督法制化方面，中国尚无专门的《行政决策监督法》，有关行政决策监督的规定分散在现行的行政监督立法之中。，中国行政决策监督立法还很不完善，许多应当制定的法律还未制定出来，许多本应受到法律控制的重大行政决策活动常常失去法律监控
。3.社会监督存在的不足：两个方面：一是新闻舆论监督程序不规范。在政策执行过程中，新闻媒体的监督因缺乏明确的监督方式和程序，缺乏明确的监督标准和方法，还经常受到行政的干预，难以准确判断和及时纠正政策运行过程中的越轨行为。二是公众监督投诉渠道不畅通。目前，群众监督尚未纳入法制化轨道；群众监督与法律监督、党内监督等其他监督形式尚未形成有机结合的体系；政务透明度不高，制约了群众监督，大部分地方政务公开的内容还停留在公开办事制度、公开办事程序上，但群众真正关心的焦点、热点问题却不愿或不敢公开，造成群众监督无的放7/公共政策文献综述
矢。
（二）
公共政策监督中存在问题的治理对策
根据党的十六大报告的精神和要求，完善我国政策监督体制应当遵守下列思路：以“三个代表”重要思想为指导，优化政策监督体制，逐步建立起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，进而在政策制定和政策执行等环节加强对公共政策过程的监督，提高政策监督的效果，使政策目的和目标顺利实现。为此，我们要以构建完善的行政监督机制，建立独立的监督机构，完善社会监督制度，完善权力机关的监督体制，营造良好的政策监督环境为途径，抓住监督制度建设的重点，努力提高政策监督的民主化、科学化、法制化水平。
李煜明在《论公共政策执行监督机制的完善———
从“上有政策，下有对策”
的角度观之》中强调：目前，我国政策执行主体较多，如国家权力机关、专门监察机关、社会舆论等监督，他们在政策执行监督方面起到了很大的作用。然而从整体来说，这些监督主体在政策执行过程中由于其自身监督意识较弱、体制不顺、制度欠缺等方面的原因还普遍存在“弱监”、“虚监”、“漏监”等监督乏力的现象，未能真正发挥监督的有效性和权威性作用。因此，强化监督主体的监督力度，消除“上有政策，下有对策”现象，使政策能够得到有效实施，还须不断完善政策执行监督机制：1.强化政策执行监督意识。2.强化监督主体的监督作用：.强化人民代表大会的监督作用、保证专门监督机构的独立地位、完善社会监督制度。3.完善政策执行监督制度。要强化政策执行监督，就必须完善政策执行监督制度。王宇颖在《现阶段我国公共政策监督管理的问题及措施》中强调：现阶段我国公共政策监督管理的措施包括有：(一)完善人大监督权力。在《人大监督法》的实施中应该建立和完善人大监督委员会等专门监督机构,担负起日常监督工作,保证人大及其常委会监督权落实。要提高人大代表素质和监督能力,通过培训或举办法制专题讲座等形式让人大代表和常
委会人员熟悉《人大监督法》等有关监督的法律、法规,了解监督的形式、程序和方法,强化人大代表的责任感和使命感。(二)完善行政监督体制。主要从四个方面入手:一是要明确监督主体职责。必须通过立法形式明确规定各种监督主体的职能界定和层级关系,提高监督的整体效能
二是要保证专门监督机构的独立性。三是要加强行政监督立法
。同时,要提高行政监督人员的政治思想素质、道德作风素质、业务技术素质和文化素质,让其成为完成政策监督职能任务的重要保障。(三)完善社会监督制度。要完善舆论和新闻媒体监督制度。8/公共政策文献综述
要完善公众监督制度,强化公众监督的法律保障,进一步完善公众监督的有效途径。现阶段应做好三个方面的工作:一是继续加强信访举报工作。二是扩大公众在干部选任上的知情权、参与权、选择和监督权,加强公众对干部的监督,采用多种途径让群众参与选贤任能;三是要坚持政务公开与公众监督有机结合。
总之，在现实社会生活中，要保证政策主体在政策过程中不出现违规失范行为，单单依靠哪一种力量都不够，应将正式制度的建设与意识形态资本的投资结合起来，相辅相成。如果道德原则和规范等意识形态能够深入政策执行主体的心灵，再加之法律和规章的制约，政策过程中的违规、拒斥活动就会得到更为有效的抑制，政策阻滞情形的发生率便会下降乃至消除。
9/9
相关热词搜索： 公共政策执行研究综述 公共政策 综述 执行版权所有:顶伦文库网 2019-2025 未经授权禁止复制或建立镜像[顶伦文库网]所有资源完全免费共享
Powered by 顶伦文库网 © All Rights Reserved.。备案号：豫ICP备19021658号-1