上海自贸区临港新片区安全生产监管机制创新探析7篇上海自贸区临港新片区安全生产监管机制创新探析 中国银保监会上海市人民政府关于印发中国（上海）自由贸易试验区临港新片区科技保险创新引领区工作方案的通知银保监发〔2022〕16号 中国下面是小编为大家整理的上海自贸区临港新片区安全生产监管机制创新探析7篇,供大家参考。
中国（上海）自由贸易试验区临港新片区管委会，上海银保监局：
经银保监会、上海市人民政府共同研究，决定在中国（上海）自由贸易试验区临港新片区建设科技保险创新引领区。现将《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区科技保险创新引领区工作方案》印发给你们，请认真贯彻执行。
中国银保监会 上海市人民政府
2022 年 3 月 1 1 日
中国（上海）自由贸易试验区临港新片区
科技保险创新引领区工作方案
为深入贯彻落实习近平总书记考察上海重要讲话精神和对中国（上海）自由贸易试验区临港新片区（以下简称临港新片区）“五个重要”的指示要求，加快建设更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区，依据《中共中央 国务院关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》《国务院关于印发中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案的通知》和《中国人民银行 中国银行保险监督管理委员会 中国证券监督管理委员会 国家外汇管理局 上海市人民政府关于进一步加快推进上海国际金融中心建设和金融支持长三角一体化发展的意见》等文件，制定本方案。
一、指导思想与基本原则
（一）指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，深入贯彻落实习近平总书记考察上海重要讲话精神和对中国
（上海）自由贸易试验区临港新片区“五个重要”的指示要求，贯彻新发展理念，坚持高质量发展，立足科技金融、绿色金融新趋势，创新保险服务体制机制，为打造世界级前沿科技产业集群、建设特殊经济功能区和现代化新城提供全面系统的保险支持。以深化金融供给侧结构性改革为抓手，强化全球金融资源配置功能，提升科技创新策源及产业融合能力，以引领的胆识、引领的智慧、引领的韧劲，助推临港新片区打造国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接，为到 2035 年成为我国深度融入经济全球化的重要载体贡献金融力量。
（二）基本原则
——服务国家战略，提升科技保障。坚持保险落实国家战略、服务实体经济的定位，聚焦产业发展和科技创新中的风险管理需求，打造全生命周期的科技保险产品和服务体系。探索保险资金投资科技产业，推动产业链与资金链、创新链有机融合。
——全面深化改革，引领科技创新。以探路破局、引领发展的勇气和思维解决科技创新过程中的新问题、新风险。鼓励和支持科技保险产品创新、模式创新、机制创新，建立和完善科技保险市场和组织体系，打
造保险全方位、全领域、全流程参与科技创新的新生态。
——保险赋能科技，协同创新发展。在银保监会和上海市政府领导下，临港新片区管委会统筹科技保险创新引领区建设，加强政府相关部门之间的合作，推动金融科技与科技保险相互赋能，实现“保险+科技”的协同创新发展。加强数字化、科技化监管，有效识别和防范科技保险创新过程中形成的新风险。
——提升资源配置，优化营商环境。发挥市场主导、政府引导的双重作用，着力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，实现科技保险资源高效配置，加快建设人才高地。
二、建设目标与功能定位
（三）建设目标
将临港新片区科技保险创新引领区打造成为具有代表性和示范性的科技保险创新高地。聚焦产业链核心环节和价值链高端地位的科技创新，以重点布局带动全局，集聚发展集成电路、人工智能、生物医药、民用航空、新能源汽车、高端装备制造、绿色再制造、
氢能源等前沿产业，为其提供全生命周期的、智能的、有温度的保险服务，提升科技保险创新能力，促进实现产业基础高级化和产业链现代化。为更好形成产业集聚效应、提升八大前沿产业企业的创新积极性，结合行业特点和风险特性，设计并提供专属化、定制化的保险产品，为企业提供完善的保险保障与风险管理服务。
（四）功能定位
改革创新保险全方位参与科技创新的体制机制，进一步推动科技产业集聚，促进科技产业高质量发展。推动保险回归实体经济本源、提升保险服务能级，发挥特殊经济功能区和洋山特殊综合保税区的“双特优势”以及临港新片区金融先行先试和加大压力测试的政策叠加优势，以企业实际需求为导向，鼓励科技企业做大做强，更好服务科技自立自强国家战略。引领长三角新一轮科技保险创新，为全国科技保险行业积累经验，将临港新片区科技保险创新引领区打造成为集聚科技保险创新主体的新高地、科技保险产品研发和服务模式的样板间、保险资金运用于科技企业股权投资的试验田和科技保险人才的首选地。
三、围绕重点产业提供特色科技保险支持
（五）服务国家和上海重大战略落地实施。积极对接高端装备制造、民用航空、集成电路、生物医药等高科技制造产业集群，围绕临港新片区科技创新攻坚、破解“卡脖子”难题的职责定位，提升保险业服务能力和质效。升级科技保险产品体系，针对科创企业在技术研发、生产运营、市场推广及成果转化等环节的重点风险，打造一批行业领先的科技保险产品。积极探索共保机制，研究推出集成电路保险新品种和服务新模式。积极开发专利全流程保险产品，探索发展商标保险等新品种，构建知识产权保险产品体系，有效分散科技企业创新风险。
（六）服务绿色低碳高质量发展。积极响应国家碳达峰、碳中和目标，主动对接区内节能减排、污染治理、绿色制造和再制造、新能源汽车、环保节能高端装备、碳捕集利用与封存、新型储能、氢能源产业链、清洁能源综合利用、循环经济、生态修复等重点发展领域，提升保险产品研发及风险保障能力。依托临港新片区金融先行先试的制度优势和高科技企业集聚的产业优势，积极探索保险业应对气候变化、治理污染、服务绿色经济发展的新产品、新技术、新模式和新业态。鼓励保险机构积极推进指数保险、收入保险等新型产品在城市气候巨灾管理、生态农业、支持
新能源企业发展等领域的试点应用。推动保险机构改进经营理念，在支持生态安全与绿色发展、适应与应对气候变化过程中发挥“保障+风控+服务”的全面风险管理功能。
（七）服务网络与数据安全等新基建领域。支持临港新片区打造“数联智造”品牌服务智能制造发展，聚焦硬核科技产业，围绕国际数据港建设需求，加强对网络安全、数据安全等新兴风险的识别和研究，探索为企业网络安全风险防控需求和因网络安全事件造成的业务中断损失、网络勒索损失、数据泄露损失、企业名誉损失、法律服务费用等经济支出提供综合性保险解决方案。鼓励保险机构加强与网络安全领域科技企业的合作，创新网络安全保险服务模式，促进网络安全产业与保险业共赢发展，为企业提供安全、可靠的网络环境。
四、推动科技保险市场更高水平开放
（八）建立多元化科技保险产业体系。支持保险机构在临港新片区设立分支机构和经监管部门批准的其他专属机构等，鼓励保险公司对区内分支机构科技保险业务实行单独运营、单独管理、单独核算、单独考核，为临港新片区科技保险产品设定单独代码，在
财务、承保、理赔、再保险等信息系统中实现科技保险的单独记录和处理。支持保险资产管理公司依法合规在上海设立子公司，从事专业资产管理业务。吸引专业能力强、市场认可度高的保险中介、保险精算、风险管理及评估等相关机构落地临港新片区，建立科技保险全产业链式服务网络，提升科技保险服务质效。
（九）打造开放型科技保险机构体系。把握国家深化金融改革开放机遇，集聚更多具有国际影响力和行业引领性的外商独资、中外合资金融机构。在依法合规前提下，鼓励国际上具有科技风险管理先进技术的保险公司、再保险公司和具有科技保险服务成熟经验的保险经纪公司、保险公估公司在临港新片区内设立机构。
（十）构建国际化科技保险交易体系。依托上海保险交易所的在地优势，打造场内与场外、线上与线下、境内与境外、科技企业与保险机构互联互通的国际一流科技保险交易体系，提升保险交易能级。坚持综合服务平台、行业基础设施市场化定位，促进保险交易更加透明、信息披露更加充分、服务更加便利、功能更加完备，推动保险风险跨空间、跨时间、跨渠道、跨层次交易，实现更大范围风险分散、更高水平
风险管理，助力科技保险标准化、规则化、产业化发展。提供高效清算路径，提高保险要素市场工作效率，扩大保险覆盖面，增强承保能力，提升区内科技保险业综合竞争优势。
（十一）建设科技保险风险管理与国际交流合作体系。强化重点领域监管，建立联防联控机制，实施严格监管、精准监管、有效监管，探索实现重点领域全流程风险实时监测和动态预警管理。根据临港新片区参与国际经济治理的重要试验田的国家战略定位，对标国际高标准规则，全面实施准入前国民待遇加负面清单管理制度。开展科技保险创新国际合作和定期成果展示交流，持续跟进国际前沿理论和技术发展动态，加强保险创新国际协同与合作，深化科技保险风险管理、科技保险理论和科技保险技术研究与创新。鼓励区内保险机构联合国内外高新技术企业、科研院校等开展基础研究、应用开发、成果转化和产业发展等多方位合作，进一步夯实保险业服务科技创新的基础。
五、创新科技保险资金运用方式
（十二）扩展保险资金产业投向。鼓励保险机构依法合规投资科创类投资基金。支持保险资金依法合
规以债权投资计划或股权投资计划等方式参与临港新片区八大前沿制造业（集成电路、人工智能、生物医药、航空航天、新能源汽车、高端装备制造、绿色再制造、氢能源）、五大特色园区（信息飞鱼、东方芯港、生命蓝湾、大飞机园、海洋创新园）重大产业项目和重点科技企业的投融资，助力打造千亿级产业集群。支持保险资金助力现代化新城建设。充分发挥保险资金长期投资优势，引导保险资金在依法合规前提下，按市场化原则参与临港新片区轨道交通、高速公路、城际铁路等基础设施项目和长期租赁住房等项目建设，支持保险资金在依法合规前提下投资基础设施领域不动产投资信托基金相关产品。
（十三）搭建科技金融综合支持体系。引导保险资金依法合规参与科技企业改革重组和混合所有制改革，参与政府投融资体制改革，参与政府出资产业投资基金和市场化创投基金、私募股权投资基金，满足科技创新企业在各发展阶段的融资需求。畅通科技企业中长期资金筹措渠道，促进科技成果的转化和产业化。
（十四）探索保险资金跨境投资方式。支持保险公司将提供跨境金融服务取得的收入，自主用于符合规定的经营投资活动。鼓励跨国保险公司在上海设立
全球或区域资金管理中心等总部型机构，试点保险资产管理公司参股境外资产管理机构等在上海设立的理财公司，探索保险投资新方式，助力打造跨境资产管理示范区。支持区内银行为保险资金跨境投资提供托管、结算等服务。
（十五）探索提高保险资金投资项目管理水平。转变保险投资信用评价模式，从传统依赖 AAA 主体信用的单一信用评价模式，逐步过渡为项目信用和主体信用相结合的混合评价模式。对于长期租赁住房、产业园区等市场化经营性项目，侧重项目自身现金流测算，支持保险资金依法合规深度参与园区内企业和项目。保险机构开展投资应切实履行主体责任，强化对外部信用评级结果的合理使用，综合判断投资项目和主体的信用风险，增强风险防范意识，提高风险管理能力。鼓励保险公司和第三方专业机构运用大数据、云计算、区块链等科技手段，建立精细化投后管理体系，加强对保险投资项目的现金流监控，关注项目建设进度和实际运营效果，运用市场化手段对保险资金的退出方式作合理判断和创新尝试。
六、促进保险与科技双向赋能
（十六）支持科技在保险领域的创新应用。支持
人工智能、云计算、大数据、区块链、物联网等新兴技术在保险领域的创新应用，以物联网架构改造保险核心业务系统，以大数据技术推进保险机构数字化转型，以互联网创新思维丰富保险业态，以人工智能触发保险行业变革，重构包含产品、营销、风控、服务、资产管理等核心环节在内的保险价值链。
（十七）发挥保险对科技发展的助推作用。搭建保险与科技创新之间的交流平台和融合机制。探索新型科技保险服务模式，建立适应创新链需求的科技保险服务体系。优化现有重复建设的系统，进一步改善客户体验，打造科技赋能平台的完整闭环，研究探索数字人民币与保险业务的融合，为临港新片区重大项目建设、科技攻关创新等提供保险保障。
（十八）加强数字化科技化监管。遵循统筹规划、多方协同、需求驱动、共研共享、提高效能原则，立足临港新片区“金融科技创新试验港”优势，拓展监管科技应用场景，增强大数据算力与算法，提高监管数字化水平，加强跨部门监管数据共享，培养科技文化，建设数据驱动型监管模式，引导数据应用迈向大数据时代，为银行业保险业监管提供系统解决方案和数据治理体系，逐步实现监管数字化和智能化的新目标。
七、实施科技保险创新人才工程
（十九）健全多学科复合型人才培养机制。鼓励保险机构与高校、科研院所、科技企业等单位合作，加强兼具保险专业素养、信息技术知识、风险规律探寻的复合型人才培养。倡导跨业合作和轮岗机制，鼓励学科交叉、人员交叉、领域交叉和工作类别交叉，打通产学研多元化的人才流通渠道，鼓励保险机构和科技企业建立高端人才库，积极参与...
我国自贸区的建立是主动对接高标准贸易投资规则的一个尝试2008年全球金融危机以后，国际经济格局在悄然发生变化。第一，全球化和碎片化随时发展和变化，发达国家在国际分工中仍占主导地位，但也在不断调整。各个国家都在探寻重振本国经济、主导国际经济新格局的路径。越来越多的国家开始从贸易投资等经济方面的驱动转向规则驱动，或者两者并重。第二，国际经贸规则从边境规则向边境内规则延伸，如 《跨太平洋战略经济伙伴关系协定》（TPP）、《跨大西洋贸易与投资伙伴摘要：当前，中国“1+3+7”自贸区战略新格局已形成。由上海引领，中西部依次递进的“雁行阵”模式推动着自贸区改革向着国际高标准自由贸易体系目标前行。本文从上海自贸区制度创新的实践出发，结合交易成本理论，主要从制度性交易成本—— — 市场准入、企业经营制度性交易成本和市场秩序层面分析自贸区制度创新的理论基础。关键词：自贸区；制度创新；交易成本中图分类号：F752.8 文献标志码：A 文章编号：2095-7017(2017)10-0008-04作者简介：张咏华（1977—），女，山东齐河人，博士，河南大学贸易系副教授，研究方向：全球价值链与增加值贸易。张咏华（河南大学 贸易系，河南 开封 475001）8万方数据
行政科学论坛2017·10专题策划关系协定》（TTIP）
和“诸边服务业协议”（PSA）的签订。在这样的背景下，中国建立自由贸易试验区是积极应对国际经济新格局的重要举措 [1] 。以上海自贸区为例，作为中国大陆境内首个自由贸易试验区，它是中国经济新的试验田，其目标设定为“力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区”。可见，我国自贸区的建立是在制度上主动对接高标准贸易投资规则、融入国际经济新格局的尝试。（二）
自贸区内制度创新是国家经济发展及参与全球治理的重要支撑当前中国经济面临两大任务：在内部实现国内经济优化增长；在外部参与全球治理，承担大国责任。为实现前一项任务，我国提出了“供给侧改革”策略，将改革的重点从原来的需求层面转移到供给 （包括生产要素供给和制度供给）
层面上来，将经济的发展从传统的“三驾马车”驱动转移到创新驱动上来，将经济长期增长的视角放到供给要素—— — 劳动力、土地及自然资源、资本、制度和创新上来。而其中，降低税费负担、降低制度性交易成本、优化企业发展环境则是从制度层面上为优化企业经营环境进行的改革。中央经济工作会议指出“要降低各类交易成本特别是制度性交易成本，减少审批环节，降低各类中介评估费”。自贸区内制度创新的各种措施正是围绕优化企业经营环境、降低交易成本的成功做法。在国际经济新格局背景下，中国为积极承担起大国责任，参与全球治理，推出了“一带一路”战略、自贸区战略。自贸区一方面在投资便利化规则等制度创新层面服务于“一带一路”战略，另一方面直接在功能定位上助力、推进“一带一路”战略。如河南、陕西，凭借区位优势直接对接“一带一路”战略。河南自贸区功能定位于：主要是落实中央关于加快建设贯通南北、连接东西的现代立体交通体系和现代物流体系的要求，着力建设服务于“一带一路”建设的现代综合交通枢纽。而陕西省主要是落实中央关于更好发挥“一带一路”建设对西部大开发带动作用、加大西部地区门户城市开放力度的要求，打造内陆型改革开放新高地，探索内陆与“一带一路”沿线国家经济合作和人文交流新模式。二、上海自贸区制度创新的实践上海自贸区制度创新主要体现在以负面清单为核心的投资管理制度的建立等四个方面 [2] 。（一）
投资管理制度创新对接国际规则，实施与准入国民待遇相联系的负面清单。2013年9月29日，上海市人民政府公布了 《中国 （上海）
自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施》，凡是与外资的国民待遇、最惠国待遇不符的管理措施、业绩要求、高管要求均以清单方式列明。而此前，我国对外商投资的管理，遵循的是国家发改委和商务部制定的《外商投资产业指导目录》，相当于一份正面清单。（二）
贸易监管制度创新贸易监管制度的创新围绕推进自由贸易、提高贸易便利化水平这一原则，主要实施了三项举措：第一，实施“一线逐步彻底放开、二线安全高效管住、区内货物自由流动”的创新监管服务模式；第二，启动实施国际贸易“单一窗口”管理制度；第三，探索建立货物状态分类监管制度。这三项制度的实施，简化了程序，大大缩短了通关时间。（三）
金融监管制度创新《进一步推进中国 （上海）
自由贸易试验区金融开放创新试点，加快上海国际金融中心建设方案》 （金改40条）
指明了金融改革的任务和方向：“加快推进资本项目可兑换、人民币跨境使用、金融服务业开放和建设面向国际的金融市场，不断完善金融监管……更好地为全国深化金9万方数据
行政科学论坛 2017·10专题策划融改革和扩大金融开放服务。”在这样的方向引领下，人民银行及各金融监管机构大力支持上海自贸区建设，先后出台了51条指导意见，在自由贸易账户体系、投融资汇兑便利、人民币跨境使用、利率市场化、外汇管理改革5个方面形成了“一线放开、二线严格管理”的宏观审慎的金融制度框架和监管模式。这一系列创新举措，进一步完善了金融市场体系、生态体系和风险控制体系。（四）
政府管理方式创新政府管理方式的创新是以政府职能转变为核心的。上海自贸区加快转变政府职能，推进政府管理由注重事先审批转为注重事中、事后监管，加强对市场主体“宽进”以后的过程监督和后续管理。三、我国自贸区内制度创新的理论基础—— — 交易成本视角众所周知，市场是资源配置最有效的手段，市场得以有效配置资源又依赖于良好运行的自由价格机制。然而使用价格机制是有成本的，如搜寻交易对象、讨价还价、签订契约、监督契约履行等费用。当企业开展某些活动的交易费用大于企业将该项活动放在内部经营时，企业将放弃外部市场而将该项活动转为内部自己生产、经营。可见，交易成本会阻碍市场的形成和市场机制作用的发挥 [3] 。我国自贸区内制度创新正是通过降低交易成本来推动市场机制有效运行的，更是在制度层面的先行先试。（一）
降低市场准入制度性交易成本为市场注入新活力市场准入制度性交易成本的降低主要体现在对外商投资实施的负面清单管理模式和对外商投资项目从核准制到备案制的转变上。负面清单管理模式规定了哪些经济领域不开放，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可。相比较于正面清单而言，采用负面清单管理模式的市场更加开放、更加自由、更加符合贸易自由化和投资自由化的国际准则。针对外商投资，世界上大多数国家均实行负面清单管理模式，这种“准入前国民待遇”和“法无禁止即自由”的模式，大大节约了企业批准设立的时间，提高了企业批准设立的成功率，能够极大地刺激外资进入，提高扩大开放的程度，为市场带来新活力。在负面清单管理模式下，对于负面清单以外的外商投资项目由核准制改为备案制 （国务院规定对国内投资项目保留核准的除外），将外商投资企业合同章程审批改为备案管理。这实质性推动了政府的审批制度改革，减少了行政审批与自由裁量，提高了政府工作效率与廉洁程度。企业的进入在程序上减少了环节、降低了难度，节约了时间和成本。（二）
降低企业经营制度性交易成本给企业提供更自由空间企业生产经营制度性交易成本的降低主要体现在贸易和金融制度创新上，两种制度的创新优化了企业经营环境。1.贸易制度的创新推进了贸易便利化贸易模式流程方面的创新使得进出境货物通关更加便利。例如，实施加工贸易工单式核销模式，实施一线进境货物“先进区、后报关”作业模式，实施区内货物流转“自行运输”作业模式，实施“批次进出，集中申报”等，这些通关便利化措施极大提升了货物流转速度。在贸易监管方面则注重监管的高效快捷，实施“一线放开，二线管住”的新型海关监管模式。一线放开，简化统一进出境备案清单和通关手续，提高了效率。二线管住，则是为了有效防控风险，保证海关各项业务安全高效运行。实施的主要创新措施有：实行电子围网监管，实现企业运营信息与海关监管系统对接；优化货物分类监管，利用信息化系统不同模块建立自由贸易试验区企业多种账册管理体系；实施“单一窗口”管理制度，海关企业注册登记纳入企业准入“单一窗口”，实现一次性注册登记即可以参与国际贸易和运输10万方数据
行政科学论坛2017·10专题策划参考文献[1] 王孝松,张国旺,周爱农. 上海自贸区的运行基础、比较分析与发展前景[J].经济与管理研究,2014(4)：52-64.[2] IUD 中国政务舆情监测中心. 上海自贸区实现四大制度创新[J].领导决策信息,2014(10)：20-21.[3] 贾康, 陈少强. 如何降低企业制度性交易成本 [N]. 中国财经报,2017-05-06（007）.责任编辑 罗 文的各个方面。在这样的制度创新下，自贸区内贸易可以实现“方便、快捷、准确”，即货物进出方便、快捷，货物监管准确、有效。2.金融制度创新以资本项目可兑换和金融开放为目标，服务于实体经济的发展以自由贸易账户 （FTA）
体系为例，该账户体系就是满足实体经济投资贸易便利化、扩大金融市场开放和防范金融风险的一项重要制度安排。自贸区内的主体可以在保留现有人民币账户和外汇账户的基础上，根据需要自主选择开立自由贸易账户。区内居民可通过设立本外币自由贸易账户实现分账核算管理，开展投融资创新业务；非区内居民可在试验区内银行开立本外币非居民自由贸易账户，按准入前国民待遇原则享受相关金融服务。居民自由贸易账户实现了和其境外账户、境内区外非居民账户、非居民自由贸易账户资金自由划转功能，有效降低了企业融资成本，提高了资金结算效率。另外，自由贸易账户搭建的“电子围网”，为自贸区率先推进金融重点领域的改革，如资本项目可兑换等改革，营造了风险可控的环境；再有，将试验区自由贸易账户业务与现有业务分开，通过分账核算管理，构建了开展可兑换试点的金融安全网，可以有效防范金融开放过程中跨境资金流动对境内市场的冲击风险，为推进自贸区其他相关业务活动的深入开放打下了基础。总之，自由贸易账户体系的构建，在试验区内形成了一个与境内其他市场有限隔离、与国际金融市场高度接轨的金融环境。以自由贸易账户体系为依托，逐步推动投融资汇兑便利、人民币跨境使用、利率市场化等进程，金融服务功能不断增强，为企业开展跨境业务、参与国际竞争提供了更为便捷的服务。（三）
事中、事后管理模式的创新有助于维护公平竞争的市场秩序自贸区内“一线放开”措施的实施，使得市场准入大大放宽。为避免外资进入带来的安全风险，政府管理从事前审批转为事中、事后监管，实行“宽进严管”，以维护市场安全和市场上企业合法、公平、有序竞争。通过安全审查制度、反垄断审查制度、企业年度报告公示和经营异常名录制度、信息共享和综合执法制度等一系列制度的建立，以期实现在自由、开放的市场上诚信、守规的市场主体合法、公平、有序的竞争。良好的市场秩序一方面可以吸引更多的外资进入，扩大竞争，另一方面也可以培育企业的独立自主能力，鼓励企业在竞争中良性发展。四、结论自贸区的建立和发展是我国在当前国内外经济环境变化的背景下，为探寻新的经济增长点、适应国际经济新格局做出的战略选择。自贸区内的制度创新可以有效降低交易成本，尤其是制度性交易成本，有助于推动市场机制的良好运行。这也与“十三五”时期推进的供给侧改革的要求相吻合。“降成本”是“十三五”期间供给侧改革的五大任务之一，其重点是降低企业的交易成本，尤其是制度性交易成本。毫无疑问，自贸区的制度创新可以使“先行者”提供良好的思路和经验借鉴。11万方数据
Ｆ１２７．９．５１ 文献标识码：Ａ 文章编号：
１００５－１３０９ （２０２１ ）
０７－００４９－００７基金项目：上海市决策咨询研究重点课题（编号２０２０－Ａ－００３－Ａ ）。作者简介：纪慰华，上海市浦东改革与发展研究院城市与区域研究室主任。 浦东新区、上海自贸试验区和临港新片区是中国改革开放不同阶段的标杆和前沿阵地，更是在中国共产党领导下实现民族伟大复兴和打造上海全球中心城市的重要战略性平台。新的历史时期，上海自贸试验区、临港新片区和浦东新区联动发展要立足功能区联动，为上海更好实现“双循环”背景下国家战略使命提供新支撑和新动力，紧紧围绕核心功能的差异化、特色化，通过开放最前沿、经济最高端、制度创新最高地的叠加共振，打造“一体两翼”的联动发展格局，创新联动发展模式和运行机制，共享开放创新成果。一、推进联动发展的前提和要求 上海自贸试验区、临港新片区和浦东新区的联动发展，是通过功能区之间的紧密联系，推动上海在“双循环”中更好地实现“五个中心”“四大功能”建设，引领长三角参与全球竞争和服务“一带一路”倡议。联动发展要紧紧围绕“上海愿景”提炼“共同愿景”，才能实现高水平、高效率发展。（一）联动发展旨在实现以重点区域突破带动整体区域的协同发展上海自贸试验区、临港新片区和浦东新区的联动发展是功能与功能的联动，是功能区与功能区的联动。这个判断主要基于以下几点：一是空间位置的紧密嵌套、高度融合。上海自贸试验区、临港新片区的先行启动区都在浦东新区的行政区划范围内，空间上呈现紧密的嵌套关系（图１ ）。因此，联动发展不是割裂的、相互独立的行政区之间的联动，而是在浦东新区范围内的重点区域之间的功能联动，在发展关系上具有高度延续性和渗透性。二是区域属性具备明确功能，互补性和延续性强，为功能联动奠定坚实基础。浦东新区自开发开—９ ４—上海自贸试验区、临港新片区、浦东新区的功能联动和错位发展
放之初就明确了行政区和改革开放高地的双重属性。上海自贸试验区成立之初就定位为制度创新的功能性高地，在２０１５年扩区后实现了经济功能与制度创新功能的高度统一。《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》明确提出临港新片区是制度创新的最前沿和最高地，致力于打造“特殊经济功能区”。因此，上海自贸试验区、临港新片区和浦东新区各自的功能优势明显，且存在错位和高差，除了经济功能联系紧密、高度一体化，在开放功能上也表现出高度融合、不断递进深化的关系（表 １ ）。因此，联动发展是功能区的紧密联动，是以新型特殊功能区的率先发展再次带动浦东新区高质量发展。三是联动发展模式已摸索出成功经验。浦东新区开发开放始于四大开发区，四大开发区就是改革开放初期的特殊经济功能区。通过围绕四大开发区的经济功能建设推动制度创新和城市功能完善，浦东新区实现了以重点功能区突破带动区域整体崛起，在统筹开发区与开发区、开发区与周边街镇等的关系，以及上海自贸试验区围绕经济功能建设推动制度创新和城市功能完善方面，积累了丰富的成功经验（表２ ）。图 １ 浦东新区、上海自贸试验区和临港新片区的空间嵌套关系表 １ 浦东新区、上海自贸试验区和临港新片区的现状功能优势区 域 区域属性 优 势 具体表现浦东新区行政区域＋功能性区域先发优势综合优势人口众多，机构齐全，规模等级高产业体系完备，产业链配套能力强科技创新实力扎实，高新技术企业较多制度创新高地，拥有浦东综合配套改革、张江国家自主创新示范区等平台城市文化积淀，城市功能完备，拥有丰富的城市建设经验和品牌积累上海自贸试验区功能性区域经济功能优势制度创新优势经济功能最高地，拥有陆家嘴、张江、外高桥、世博等上海核心功能区制度创新高地：投资自由化、贸易便利化和政府职能转变“六大服务业领域”的开放临港新片区功能性区域制度创新优势先进制造业的功能优势空间优势政策和制度创新最高地，“五个自由，一个便利”，并以“政策从优、自动适用”为保障新能源汽车、大飞机、高端装备制造产业的集中布局区域，集成电路、人工智能、生物医药产业蓬勃发展较充足的可开发空间，制度创新优势又为土地利用方式创新提供保障，可以积极试验弹性用地、复合用地等 （二）联动发展旨在更好推动上海践行“双循环”背景下的国家战略和使命在全球化进入深度调整的新时期，上海担负起了“国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接”的新战略使命。在国际国内两大循环体系中，上海核心功能的引领和示范内涵可分别高度概括为四大方面。在国际大循环中：一是通过“五个中心”“四大功能”建设，成为全球产业网络、创新网络、金融网络和信息网络的重要枢纽节点；二是提升全球生产、创新要素资源配置能力，实现“全球所有、上海所用、中国所用”；三是努力提升话语权和影响力，—０ ５— 第１５２期 ２０２１年７月
通过“对标国际一流”，实现“创造国际一流”，在国际事务的决策和执行中增加中国声音、上海声音；四是率 先 从 “一 带一 路”沿线 国 家 和 城 市 探 索起步。表２ 浦东新区与上海自贸试验区联动发展的主要模式模 式 内 涵 典型案例产业链联动以市场机制为主导，以优势产业和龙头企业为联动主体，通过全产业链，实 现 区 内 区 外 的 水 平 和 垂 直分工商飞集团的总部在世博地区，研发中心在张江高科技园区，而生产制造基地在临港新片区［ １ ］“特斯拉”上海超级工厂项目带动了电池、整车部件和汽车半导体 ３ 条产业链，吸引了众多国内零配件企业在其周边布局制度创新联动依托自贸试验区的服务业开放、投资便利化政策等，以“区内注册、区外经营”方式推动区内区外联动外商独资的德国阿特蒙医院已在外高桥区域内开业运营，后续还将有８家外资高端医院落地运营森兰·外高桥的“前店后库”模式［ ２ ］ ，利用自贸试验区内保税、进出关便利等功能，将仓储功能放在区内，展示交易功能放在浦东新区范围内重点功能区块联动以功能区块为载体实现不同区块之间的联动上海国际能源交易中心在自贸试验区内注册，但实际办公地点则在陆家嘴区域大量航运相关企业在自贸试验区内注册，运营实体则集聚在浦东新区的洋泾航运服务区 在国内大循环中：一是打造现代化、新型产业最高地，实现经济功能的引领作用；二是打造高质量发展模式和制度创新的典范，努力实现创新驱动、效率驱动和开放驱动，及相应的体制机制创新；三是企业“走出去”的跳板；四是率先服务长三角一体化发展战略。浦东新区和上海自贸试验区、临港新片区作为上海核心功能承载区，将通过功能优势的互补叠加，形成发展合力，共同铸牢上海核心功能的基础，更好地完成国家使命。因此，要充分借助临港新片区“五个重要”建设，打造整体优势，更好地承载上海“五个中心”“四大功能”核心功能，即以“国际创新协同基地”打造科创策源中心；以更好地统筹“在岸、离岸两个市场，两种资源”，提升全球资源配置能力，推动产业转型升级；以“企业走出去的‘跳板’”强化高端产业和标杆企业引领功能，参与国际竞争；以“参与全球治理的‘试验田’”持续优化营商环境，打造全方位开放前沿窗口，再次发挥示范效应。二、制约联动发展的主要瓶颈 浦东新区、上海自贸试验区和临港新片区的联动发展还存在非常明显的现实制约瓶颈和困难，需要科学厘清、尽早谋划。（一）竞争与协同关系需要妥善处理一是产业竞争态势明显。临港新片区的建设目标是“特殊经济功能区”，将打造“７＋５＋４ ”的开放型产业格局。因此，近期主要是与浦东新区“六大硬核”制造业的竞争，中长期则是与上海自贸试验区的金融、贸易、航运、科技研发等高端服务业的竞争。二是临港新片区突出的制度创新优势容易产生“虹吸效应”。临港新片区以“五个重要”为指引，设置了“５＋１＋２ ”的制度创新框架，参照全球最高标准，并遵循“政策从优、自动适用”原则，在政策和制度创新方面甚至超过上海自贸试验区，对企业、人才具有极大吸引力，容易产生“虹吸效应”，更容易导致周边地区的“灯下黑”（表３ ）。（二）管理主体众多影响联动效率管理主体众多是影响联动发展的根源性矛盾，产生了协调成本较高、决策效率不高、信息共享不够、沟通交流不及时、利益共享难等问题。管理体制的不顺主要表现在以下两方面。一是浦东新区与临港新片区之间需要进一步磨合和厘清管理边界。上海自贸试验区的管委会与浦东新区政府已合署办公，由新区领导兼任管委会主任，管理体制已基本理顺。临港新片区管委会机构设置完备成体系，既有宏观的规划、调控权，也具备微观的执法、处罚权，这与浦东新区的管理职权出现了一定冲突。此外，临港新片区还与周边街镇存在事权财权匹配、利益共享等方面的问题。—１ ５—上海自贸试验区、临港新片区、浦东新区的功能联动和错位发展
表３ 临港新片区较上海自贸试验区的制度设计具有更大优势比较优势 上海自贸试验区 临港新片区更明确、更高的定位打造“国际高标准自由贸易园区” 打造“更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区”更丰富的战略任务投资自由化、贸易便利化和政府职能转变方面的制度改革与创新除了制度创新，还强调高端经济的引领，服务和融入长三角一体化发展战略更高端的产业金融、贸易、航运、专业、文化、社会六大服务业领域建设具有国际市场竞争力的开放型产业体系，聚焦集成电路、人工智能、生物医药、民用航空等高端制造业，聚焦离岸金融、离岸和转手贸易、跨境电子商务等新兴服务业更高水平的监管方式外高桥保税区、机场综合保税区、外高桥保税物流园区等实行普遍性海关监管措施洋山特殊综合保税区，是海关特殊监管区域的一种新类型，探索实施以安全监管为主，更高水平贸易自由化、便利化监管政策。由海关总署牵头另行制定具体的监管方式、监管政策与制度 二是保税区的政策和监管方式不同影响了协作及办事效率。洋山特殊综合保税区是海关特殊监管区域的最高形态，在“一线放开”、贸易管制、区内取消账册管理、统计制度上采取按月汇总统计、信息化管理、协同管理６个方面采用高于外高桥保税区、机场综合保税区的特殊管理和统计方式。（三）交通联系不畅抑制联动需求交通瓶颈是影响临港新片区与浦东新区、上海主城区沟通联系的长期重要原因之一。临港新片区地处地理空间的边缘、交通网络的末端，一直有“世界一流”（海港＋空港＋信息港）、“国内二流”（高速 ＋ 轨交）、“上海三流”（路网密度太低）的说法。［ ３ ］ 交通不畅抑制了企业、人员集聚的意愿，直接降低了联动需求，甚至部分抵消了临港新片区的制度创新优势。交通瓶颈主要是大运量、便利快捷的轨道交通和港口集疏运体系建设，以及高速公路、港口的效率等问题。三、推进联动发展的总体思路和目标 推进上海自贸试验区、临港新片区和浦东新区的联动发展要紧扣各区域的功能特色和核心竞争力，积极探索相应的制度创新和突破，构建起全方位、多层次、综合立体的协同共赢格局。（一）推进联动发展的总体思路一是做强实力和做大增量，实现联动发展的新高度和新宽度。联动发展首先要立足全球视野、立足上海高度，做强自身实力和做大目标市场，抬高发展的起点和扩大发展的领域。二是重塑功能特色和核心竞争力，实现联动发展的新格局。联动发展要根据自身的现状优势、发展目标，重新打造功能特色和核心竞争力。以功能特色化、差异化吸引和集聚企业、人才等要素资源，实现产业和创新布局的最优化。三是打造实质性的网络化关系，大力提升联动发展的效率。联动发展要借助高效通达的产业网络、科技创新网络、金融服务网络、信息通信网络、人才流动网络等，建立“节点＋廊道”的网络结构，优化网络环境，使网络内各主体间拥有实质性联系的互动推进关系，提高联动的频度和力度。四是聚焦重点，实现以点带面的联动推进方式。联动发展要以重点领域、重点项目、重点企业、重点园区为具体推进载体，落地落实，通过重点突破带动全域崛起，并对相应的资源配置、资金投入、政策配套等进行支持和倾斜。（二）联动发展的推进目标一是立足功能差异化，打造“一体两翼、齐头并进”的总体格局。“一体”是浦东新区，是支撑和推动上海践行国家战略的核心区和实施主体。浦东新区依托成熟的产业体系配套能力、城市功能、制度创新平台等，有效承接自贸试验区的辐射溢出效应，既发挥腹地支撑和推进作用，又发挥示范和引领作用。“两翼”是上海自贸试验区和临港新片区，是核心区的核心，是增长极和发动机，但两者要实现功能的错位与互补：上海自贸试验区是上海全球中心城市核心功能的基石，重点任务是“拉长长板”，主要是做实、做强存量功能。通过科技赋能，实施“互联网＋ ”战略，推动金融、贸易、航运、科创—２ ５— 第１５２期 ２０２１年７月
服务业的转型升级和实现质变，提升发展质量和效率；率先实现与临港新片区政策制度的对接，并紧紧围绕提升质量...
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