农村土地纠纷问题调研报告
农村土地纠纷是敏感而又复杂的问题，既是土地管理工作中的难点，也是影响农村社会稳定的一个热点。近年来，我市农村村民上访案件中，直接或间接涉及到土地纠纷的已经占到相当的比重。因此，做好农村土地纠纷的调处工件，是实践“三个代表”重要思想的具体体现，也是强化耕地保护，集约利用土地资源，维护正常的土地管理秩序，促进社会稳定，构建和谐社会的有效保障。
农村土地纠纷的实质是权属纠纷。无论是权属争议还是侵权行为，都是对土地使用权的争议。土地纠纷产生各有其历史根源和主客观因素，都是由于长期以来土地多头分管、地界不清、土地权属紊乱、政策和体制的变更等原因造成的。总体概括起来，有以下几个方面：
一、因历史遗留问题所造成的集体土地权属纠纷。我市在农村“四固定”以后，特别是在“文革”期间，原公社、大队无偿调用生产队的土地陆续兴办起了乡镇企业或被一些学校、机关占用等，这些土地被占用时由于有关政策不落实或手续不够完备，不同程序地存在如征地对农业税未核减、提留款未扣除、补偿费未
兑现、补偿款过低等问题，这些问题当时不存在土地纠纷，但随着经济的发展和农民法制意识的提高，以及有些单位的解散和人多地少等矛盾的产生，土地资产不断增值，土地越来越珍贵，农村集体经济组织把这些遗留问题重新提了出来，从而引起纠纷。
二、因历史遗留问题所造成的个人之间的宅基地使用权纠纷。土改时由于人少地多分给个人的有空闲宅基或多余宅基，在“四清”时已经由当时的大队收回集体，并规划安排他人使用。但由于当时的法律不完善，手续不完备，收回时往往是几个主要村干部在场，既没有记录在案，也没有将老宅基证变更或注销。在后来的村庄地籍调查确权换证时，一些当事人要求政府依据其土改时老宅基证的面积进行确权换证，而另一方也持有后来颁发的宅基证并已建房居住多年，由此引起纠纷。
三、宅基地实占与证载不符所引起的宅基地纠纷。我市农村中原有宅基上的房屋大多是土坯结构瓦房，多年来两家共趁50厘米土坯夥墙共建房屋。但随着经济的发展和人们生活水平的提高，一方需要扒掉原有土房重新翻建时，将老土坯墙扒掉，换为24厘米的砖墙，由于新墙是否骑中，或宅基实占与证载不相符，从而发生了双方邻居的宅基地纠纷。
四、农村宅基地继承发生的纠纷。由于农村宅基地使用权的继承目前的法律、法规的规定不太明确，对于祖传的老宅基地，大多是继承方式取得的。当事人认为老宅基地是祖上传下来的，人人都有份，即使自己在批划新宅基地时曾同意将老宅基留给自家的兄弟使用，但若出现兄弟不和，便要以继承祖业为由，要求重新对老宅基进行划分，从而因为老宅基的分配问题发生新的纠纷。
五、确权换证所引起的宅基地纠纷。我市从1992年开始进行村庄地籍调查，并重新确权颁发新的宅基地使用证，目前全市已有80%的行政村进行了村庄地籍调查并重新确权换证。但在此过程中，由于程序不够完善、四邻无签名、新老宅基证证载是否一致等种种原因引起宅基地纠纷和群众的上访。
六、农村建设占用农民责任田所引起的纠纷。我市从1982年开始的土地承包，到前几年新的一轮的30年土地延包，明确了承包责任制，加大了对耕地的保护，使一些村委会、村民组在批划新宅基地或创办乡镇企业时无空闲地可使用。一是确实需要批划宅基地的农民无地可批，出现了村民之间私下调整土地，但后来由于种种原因，双方发生纠纷;二是经济发展对建设用地的需要，使一些村委会、村民组所办的企业占用村庄边缘一些农民的承包责任田。由于事先没有达成协议或补偿不到位，引起被占用了土地的农民的不满，从而引起了纠纷。这类纠纷往往是一方持有土地承包合同，一方持有建设用地许可证或宅基地使用证，双方到处长时间上访。
七、政府处理决定生效后因不能执行所引起的上访问题。当事人因宅基地使用权发生纠纷，政府或人民政府法院曾依法作出了处理决定，但处理决定生效后，由于种种原因，致使处理决定无法得到正常的执行，而引起群众的上访。
八、因为征地补偿不到位引起的群众上访。随着我国社会经济的发展，国家需要征用的土地越来越多，需要占用一些农村村民的责任田和延包地，因为占用的是一部分村民的责任田或延包地，占地的村民既想全部得到土地补偿款，又要求村民组重新分配土地，从而因为补偿款的发放，村民组内部之间引起了大量的上访。
针对以上几种情况所引起的土地上访案件，为了更好地解决群众反映的实际问题，维护我市的社会稳定，尽可能地减少越级上访和重复上访事件的发生，我们土地管理部门以“三个代表”重要思想为指导，以构建和谐社会为目标，采取提前预防、超前介信，积极调解处理矛盾纠纷、排查不稳定因素，把社会矛盾、不安定因素及群众上访所反映的问题，努力解决在基层，化解在萌芽状态，力争把群体性事件带来的社会负面影响减少到最低限度，树立**国土资源的良好形象，我们采取了以下各种措施和切实有效的管理办法，以解决大量的土地信访案件。
一是建立信访工作长效机制
在日常的信访工作中，我们严格按照省委办公厅、省政府办公厅《关于进一步完善信访工作党委政府责任制的意见》的有关要求进行落实，建立健全信访工作的长效机制。一是完善领导机制，局里专门成立了以局长为组长、纪检组长为副组长、办公室主任、法规信访科科长、土地监察大队队长等有关科室长为组员的信访工作领导小组，切实做到对信访工作高度重视、强化责任，完善领导班子和领导干部定期研究信访工作、接待上访群众、包案处理信访案件等制度;二是完善工作机制，实行办案质量责任制、执法质量考评制、案件责任追究制等，对每项执法活动和每个案件的办理流程都进行科学的管理，定期对执法质量进行评查、通报;三是完善接访工作机制，局领导轮流进行信访值班，充实信访科工作人员，在法规信访科原有的基础上，抽调专业性强、文化素质高、有责任心的同志到法规信访科，负责全市有关的土地问题的信访工作和对各类土地纠纷的调处工作;四是健全协调配合机制，健全市、乡镇、村三级土地信访机构，每村有一名主管土地的村干部，各乡镇土地所的工作人员有一名专职信访工作人员，明确市、乡镇、三级土地信访机构的职责，实行联合接访、协调例会、备案通报、疑难案件处理等工作制度;五是完善教育惩戒制度，加强对上访人员进行思想教育、法制宣传和违规行为的控制等等。
二是严格执行土地管理法律法规
牢固树立遵守土地法律法规的意识，要求局机关和局各二级机构、乡镇国土资源所等相关部门要深入持久地开展土地法律法规的学习教育活动，深刻认识我国的国情和保护耕地的极端重要性，本着对人民、对历史负责的精神，严格依法管理土地，积极推进经济增长方式的转变，实现土地利用方式的转变，走符合中国国情的新型工业化道路。进一步提高依法管地用地的意识，要在法律法规允许的范围内合理用地。对违反法律法规批地、占地的，必须要求承担其法律责任。同时严格依法查处违反土地管理法律法规的行为。当前要着重解决有法不依、执法不严、违法不究和滥用行政权力侵犯农民合法权益的问题。要加大土地管理执法力度，严肃查处非法批地、占地等违法案件。建立国土资源与监察等部门联合办案和案件移送制度，既查处土地违法行为，又查处违法责任人，典型案件，要公开处理。
对非法批准占用土地、征收土地和非法低价出让国有土地使用权的国家机关工作人员，依照《监察部国土资源部关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》给予行政处分;构成犯罪的，依照《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国土地管理法》、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》和最高人民检察院关于渎职犯罪案件立案标准的规定，追究刑事责任。对非法批准征收、使用土地，给当事人造成损失的，还必须依法承担赔偿责任。
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建设社会主义新农村是党中央从全面建设小康社会的目标出发作出的重大决策，也是一项惠及广阔农民的民心工程。在推进新农村建设中，国家全面取消农业税，对农村、农民和农业实行一系列优惠政策，极大地调动了农民依靠土地勤劳致富的积极性，土地作为农民赖以生产和生活的物质根底，在新形势下地位更加重要。江北区属重庆市主城区之一，辖9街3镇，除鱼嘴、复盛、五宝三个农业镇外，其它街道包含有局部农村。辖区农村地处城市周边，农村土地开发、流转频繁，伴随而来的是涉及农村土地承包、调整、流转、开发建设等方面的纠纷案件迅速增多。开展农村土地纠纷案件专题调研，分析审理农村土地案件中出现的新情况、新问题，总结审判经验，对充分发挥人民法院的审判职能作用，更加妥善地审理好农民土地纠纷案件，增强效劳新农村建设的自觉性、主动性、实效性，为建设社会主义新农村提供有力司法保障，具有十分重要的作用
一、农村土地纠纷案件的根本情况
近年来，随着城市建设开展，城郊农村土地开发日趋活泼，由此引发的农村土地纠纷案件已经成为法院审理的重点和难点案件之一。某某年至某某年5月，我院受理农村土地纠纷案件26件。其中某某年3件;某某年5件;某某年6件;某某年1-5月12件。农村土地纠纷案件是与农民对土地的重视程度，农民的法律意识，国家土地法律政策的调整，土地价值提升相关联的。
(一)农村土地纠纷案件的特点
一是案件数量逐年上升。特别是国家取消农业税后，农村土地价值凸显，土地纠纷案件上升势头迅猛。仅今年前5个月，我院受理的农村土地纠纷案件就占到近三年来同类案件的46.2%。二是案件类型日益呈现出多样性。某某年以前的案件，矛盾比较单一，主要集中在土地被国家开发征用后，土地补偿金、安置费、青苗和附着物补偿费分配方面，某某年以后，侵犯农民土地承包经营权、土地流转、违规收回土地、离婚分割承包地等类型的案件不断增多。三是诉讼主体和法律关系日趋复杂。某某年以前的土地纠纷案件诉讼主体单一，主要是作为土地承包者的农民与所在村社，某某年以来逐步扩展到承包户家庭成员之间、承包人之间、村社与流转租用人之间，局部案件存在原、被告和第三人等多方当事人。案件既是合同纠纷又有侵权行为，法律关系也更加复杂。四是容易引起矛盾激化和集体性上访事件。大规模开发征占农业用地，影响众多农民的切身利益，容易
引发集体诉讼。这类案件牵涉面广，案件的复杂疑难程度和社会影响大，稍有不慎容易导致群体性上访事件。
(二)农村土地纠纷案件的主要类型
最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，明确了人民法院作为民事案件受理农村土地纠纷案件的五种情形：农村土地承包合同纠纷、土地承包经营侵权纠纷、土地承包经营权流转纠纷、土地承包经营权继承纠纷以及对承包地征收补偿费分配引起的纠纷，这是法律上比较宏观的划分。从我院受理案件情况分析，土地纠纷案件主要表现为以下七种具体类型：
1.村民之间转包土地引发的纠纷。法律规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可依法采取转包方式流转。农民把自己的承包土地转包给其他村民耕种，在履行转包协议中发生矛盾，双方不能协调一致，诉请法院解决。这类案件从争议根源来看又表现出多样性。一是因转包地被开发或出租后补偿费归属问题发生矛盾。转包土地被开发或租用后，土地补偿费、青苗费、附着物赔偿费归原承包人所有或是归现耕种人享有，双方莫衷一是，基层组织又协调不了。二是在转包土地上种植特定作物引起纠纷。村民之间签订土地转包合同后，转包方在地上种植花木、经济作物等，引起原承包人不满。原承包人见效益较好，想提前收回土地，便以影响土地肥力为由，阻止转包人在该耕地上种植经济作物和绿化树木，双方发生纠纷。原承包户要求解除转包协议，收回承包地。
2.村民与村社之间履行特殊承包合同引起的纠纷。一是承包人拒不给付承包费产生纠纷。村民承包集体所有的鱼塘等，在合同履行中，承包户以村社提供的鱼塘不符合使用条件,自己未获得预期收益为由，减扣或拒付承包费，其他村民对此不满，社里起诉要求给付租金。二是承包果园开发后因赔偿款分配引起纠纷。村民承包集体所有的果园并添加种植果树，合同期限届满前果园土地被国家开发征用，果树赔偿款归谁引起争议。社里称赔偿款是国家赔给社里的，与承包个人无关。承包人那么认为自己在承包期内添植了果树，又为培育果树付出了辛勤的劳动，要求分得相应款项。三是承包人改变土地用途引发纠纷。承包人与村社签订协议承包集体所有的荒地种植果树、林木，后来由于城市扩张，承包户未种植果树、林木，而是在承包地上修建大量房屋出租牟利，引起其他村民公愤，社里为平息矛盾起诉承包人要求收回土地。
3.离婚分割承包地引起的纠纷。以前的离婚案件中由于双方都未提出土地问题，法院处理离婚案件时一般不主动涉及承包地分割。近年来由于土地价值大增，当事人因离婚提出承包地分割的情况较为普遍。有的是在
离婚案件审理中要求一并分割承包地，有的是在离婚后单独提起承包地分割的诉讼。
4.土地集中流转后租金分配引发的纠纷。经承包户同意，社里把土地集中对外流转(多为出租)，合同履行中个别原承包人认为租金分配不合理，以社里侵犯其土地承包经营权为由，诉请撤销村集体与他人签订的出租协议，恢复土地承包经营权。这类案件涉案人数众多，涉及多方当事人利益，处理起来颇为棘手。
5.未按程序发包或调整土地引起的纠纷。村社干部随意将农民的承包地另行发包给他人，侵害农民土地承包经营权的案件大量存在。一是原承包人把土地转包或借给他人耕种后，村社直接将土地发包给耕种人。如有的原承包户把土地借给其他人耕种，农税、提留等由耕种人交纳，在第二轮土地承包时，村社干部未告知原承包人，即把借耕土地发包给耕种人，原承包人请求归还土地时，才发现自己的承包地早已被另行发包给他人。原承包人遂以村社侵权，向法院起诉讼请求返还承包地。二是村社干部滥用职权随意调整承包地，侵害农民土地承包经营权。
6.因客观情况发生无法预料的重大变化致土地流转租金低廉诱发的纠纷。这类案件主要表现在其他方式承包中。涉及集体所有的林地、荒山等，约定承包时间很长，一般为50年。由于签订合同在中央出台系列惠农政策措施之前，土地价值还未充分表达出来，约定租金中含有上交国家的税费，随着免征农业税及农业补贴政策的落实，纯受益性质的租金水平大大降低，造成显失公平的结果，引起村民普遍不满，村社向法院提起诉讼，请求解除合同。
7.村社收回外出打工人员承包地引发的纠纷。农民在外打工并在城里买房安家，举家迁移出原籍，村社以承包人户口已不在农村为由收回土地，承包人不服向法院起诉要求废除村社决定，恢复土地承包经营权。
二、我院审理农村土地纠纷案件遵循的主要原那么
农村土地纠纷案件涉及理论复杂、政策性强、敏感度高、处理难度大，妥善处理土地纠纷不单纯是法律问题，而是关乎维护农民合法权益，促进社会主义新农村建设的重大社会问题。把握好农村土地纠纷案件审理的总体原那么，对于妥善处理这类案件十分必要。
1.保护农民土地承包关系的稳定与合法流转。按照我国《农村土地承包法》规定，农民拥有法律赋予的长期而稳定的土地承包经营权，在法定承包期限内，任何组织和个人不得违法调整和收回承包地，不得违背农民
意愿强行流转承包地，不得非法侵占农民承包地，这是审理农村土地纠纷案件应把握的根本原那么。
2.把握好法律与政策的关系。在我国，政策和法律有着统一的指导思想、政治方向和利益根底，本质上是一致的，在出现法律空白时相应的政策可以给予补充。但是，政策与法律在制定机关和程序、表现方式、实施方式、效力范围等方面都存在区别，政策和法律各有其独特的不能互相取代的调整机制。在法律没有修改之前，应当坚持依法办事，假设必须按照政策办事，也不能损害公民在法律结构中所取得的合法权益。国家土地政策是国家有关部门针对土地利用、开发情况，土地政策运行中出现的问题的政治决策和对策。在目前农村土地纠纷处理方面，政策的调节作用相当强某。法律调节具有强制性，政策具有导向性，处理二者关系应坚持政策调节服从法律调节，在法律没有规定或法律与政策存在冲突时，应当按照法律原那么正确适用相关政策。
3.正确处理法律、政策与村民自治、乡规民约的关系，力求法律效果与政治效果、社会效果的统一。从我国的国情来看，除了政策、法律对农村土地的调整、标准，还普遍存在农村村民自治与乡规民约的非正式标准。村民自治是随着农村民主与法制建设的推进而产生的，是村民自主解决农村公共问题，进行公共管理，提供良好公共效劳的重要制度安排。1998年通过的《村民委员会组织法》，为村民自治奠定了根本的法律根底。按照规定，涉及村民利益的事情，村民委员会必须提请村民会议讨论决定方可办理，这些事项包括从农村集体经济所得收益的使用;村集体经济工程的立项、承包方案及村公益事业的建设方案;村民的承包经营方案;宅基地的使用方案等。乡规民约是指作为农村村民自治的一种调整村民之间、村民与集体之间利益及村民行为的标准。由于农村土地问题的复杂性，在法律、政策进行宏观调整的同时，有时发挥微观意义上村民自治和乡规民约的作用非常必要。《村民委员会组织法》第二十条规定：“村民自治章程、村规民约以及村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。〞可见，乡规民约必须合法且仅作为政策法规的补充，不能凌驾于法律之上。审理农村土地纠纷案件时既要充分尊重村民自治的权利和乡规民约的既定事实，又要对借村民自治、乡规民约之名制定土政策侵害农民土地承包经营权的行为坚决依法纠正，实现法律效果和政治效果、社会效果的统一。
4.坚持司法为民原那么。首先，运用多种手段加强诉讼调解。审理农村土地纠纷案件，要坚持以化解矛盾，构建和谐为目标，把调解作为处理土地纠纷案件的必经程序，灵活运用从审判经验中总结出来的“亲情感化
法、法理疏导法、利益诱导法、权衡利弊法〞等多种手段，依靠村委会、基层政府信访部门、司法所、人民调解组织出面协调，把调解工作贯穿于整个诉讼过程。其次，做好判后答疑。农村当事人法律素质相对较低，对法院裁判文书理解困难，有必要在案件宣判后向其解释判决的理由，力争服判息诉。第三，巡回审理、开展法制宣传、提供司法救助，保障农民合法权利。实行巡回审理，就地办案，为农民诉讼提供方便，并组织农民群众旁听，提高他们对土地法律政策的了解和明辨是非的能力，起到审理一案，教育一片的社会效果。对局部经济困难的当事人，给予司法救助，及时办理减、缓、免交诉讼费用，保证其打得起官司。
5.延伸审判功能，提出司法建议。司法不是万能的，土地纠纷案件原因复杂社会影响面广，许多案件反映的是农村带普遍性的问题，单靠司法手段不能解决问题，有时会出现“案结事未了〞的情况，应当及时将案件审理中遇到的新情况、新问题向党委、政府及农村基层组织提出司法建议书，加强和改进农村土地工作、解决突出问题，保证当事人合法权益的实现。
6.坚持公平正义理念，确保案件质量。审理农村土地纠纷案件，要切实做到公开、公正，通过程序公正，确保案件实体公正，尤其在案件处理结果上要表达出公平正义。
三、审理农村土地纠纷案件的几个问题
农民拥有法律赋予的长期而稳定的土地承包经营权，在法定承包期限内，任何组织和个人不得违法调整和收回土地，不得违背农民意愿强行流转承包地，不得非法侵占农民承包地，对没有具体法律、政策为审理依据的土地纠纷案件，应当从维护承包人合法权益出发，根据现有法律和政策的根本精神，妥善处理。近年来，我院通过审理的农村土地纠纷案件，有力地维护了农民群众的合法权益，促进了农村社会经济的和谐开展，收到了良好的法律效果和社会效果。我们认为，农村土地纠纷案件的审判实务中，应重点处理好以下几个问题。
1.准确界定农村土地纠纷案件的案由。目前农村土地纠纷案件的案由不具体明确，一般做法是统一以土地承包纠纷案件立案，案由比较笼统，不能准确反映案件实质，也不能从案由上提示处理方式的区别，不利于建立详细的司法统计台帐。应结合农村土地纠纷问题发生的特点，在案由上准确细分，使其能够反映案件纠纷的实质特点，便于正确适用法律。结合审判实践，我们认为主要应作如下区分：(1)农业承包合同纠纷案件。凡农业承包合同的当事人，因农业承包合同的签订、履行、变更或终止而发生纠纷，一方当事人向人民法院提起诉讼的，案由应确定为农业承包合同
纠纷。这类案件由承包合同履行地或被告住所地人民法院管辖。共同承包，人数众多的应当推选代表人进行诉讼。推选不出代表人的，由受案法院在承包人中指定代表人。(2)承包经营权纠纷。公民、集体对集体或国家所有的由集体经济组织使用的土地的承包经营权(占有、使用或收益的权利)受法律保护。因发包人、承包人之外的第三人违反法律规定，侵害承包人的土地经营权而引发的纠纷，应当以承包经营权纠纷立案。与农业承包合同纠纷的区别在于它是侵权类纠纷，农业承包合同纠纷属合同类纠纷，适用法律大不相同。(3)承包经营权流转协议纠纷。法律规定通过家庭承包取得的土地经营权可以依法采取转让、转包、出租、互换等方式流转。土地承包经营权流转当事人因转让、转包、出租、互换土地承包经营权，在履行流转协议过程中发生的纠纷，应当以承包经营权流专协议纠纷案由了立案。(4)请求确认土地转让协议无效纠纷。凡农业集体经济组织的成员或者村民委员会的村民，认为农业集体经济组织或者村民委员会违反法律规定，将集体所有的土地转让给他人而损害农民利益，一方起诉请求确认土地转让协议无效的，应以请求确认土地转让协议无效纠纷立案。这类案件多为群体性纠纷或集团诉讼。
2.关于外出务工农民的土地承包经营权问题。农民进城打工，在城里购房置家的情况越来越多，这局部人虽然成了“城里人〞，但不会轻易放弃在农村的承包土地。外出务工农民土地承包经营权受法律保护，我国《农村土地承包法》第26条规定，在法定承包期内，除承包方全家迁入设区的市，转为非农业人口外，一律不得收回土地。可见，对外出务工农民土地收回问题，法律是严格限定了条件的，对实践中农村集体经济组织或村民委员会以人地矛盾突出为由，放宽条件收回外出务工农民土地发包给他人的行为应予禁止。凡遇此种情况，外出务工农民起诉请求还回承包地的法院应予支持。
3.关于违背农民意愿强迫流转土地问题。法律规定承包方依法享有土地承包经营权流转的自主权，不受任何组织和个人的阻碍或强迫。未经承包方书面委托，发包方和其他组织、个人不得代表承包方签订土地流转合同，强迫农民流转土地承包经营权的，或者借口经过民主议定实行少数服从多数强迫农民流转土地的，流转关系无效。农户起诉要求收回返还被强迫流转的承包地的，法院应当保护。
4.关于以抛荒为由收回农户承包地的问题。承包方弃耕抛荒土地有复杂的原因，特别是以前农业税赋较重，许多农民认为外出打工比在家种地划算，导致一些土地荒芜。从法律和政策来看，无论是《土地承包法》或《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，以及国务院《关于尽快恢复摞荒耕地生产的紧急通知》或《关于妥善解决当前土地
承包纠纷的紧急通知》，都未规定可以收回抛荒的承包地。据此，审判实践中，应从维护土地承包经营权人利益出发，对《农村土地承包法实施》以前农村集体经济组织收回农户抛荒承包地，现在承包方起诉要求返还承包地的请求，原那么上应予支持。
5.关于出嫁女、上门婿承包地问题。出嫁女和上门婿的土地承包经营权受法律保护，无论其土地承包经营权是结婚后从新居住地取得，还是保存结婚前取得的土地承包经营权，总的原那么是不能使其权利落空。在个案处理中可以区别情况对待：对承包期内当事人结婚后从新居住地取得承包土地的，发包方可以收回其原承包地;对结婚后在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。
6.关于客观情况变化致合同履行显失公正的问题。涉及土地流转的合同，签约时只能考虑到当时的社会经济条件和法律、政策背景，双方权利义务的约定适合于合同签订时的情况。但是，土地问题受社会经济开展和国家政策变化影响极大，不同时期客观条件的变化，国家农业根底政策的调整，往往会打破合同双方权利义务的平衡关系，使得土地流转合同继续履行失去了公平根底，从而引发纠纷案件。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条，借鉴了情势变更原那么，为解决相关问题提供了法律依据。实践中，有的发包人起诉要求确认合同无效，但案件的实质并非合同无效，而是客观情况发生了重大变化，法院在审理此类案件时不能轻易否认合同的效力，破坏合同的严肃性;但如果驳回原告请求，继续履行合同，那么不利于保护农民的根本权利。因此，法官应对当事人进行法律释明，原告变更诉讼请求后，法院可以分析发生变更的客观情况，按照公平原那么处理，从法律效果和社会效果两方面，使案件得到妥善处理。
7.关于案件审理中证据适用问题。农村土地纠纷案件当事人的证据能力一般较差，而且土地纠纷案件的成因也比较复杂，审理中对证据的认定应把握两个方面：一是按照农村实际，注重经验法那么的运用;二是在遵从《证据规那么》相关规定的前提下，适当增加依职权调取证据的力度，尽可能在使用证据时符合客观真实。
四、解决农村土地纠纷问题的建议
当前，农村土地纠纷问题突出，反映到法院案件中来的只是一局部。要从根本上解决这些实际存在的土地纠纷问题，仅靠法院运用司法程序是不够的，必须建立综合治理机制，纳入统筹安排，健全防范机制，及时排查、发现和消除涉及农村土地问题的不安定因素,为社会主义新农村建设各项工作的顺利推进创造和谐稳定的社会环境。
1.加强农村土地问题的法律研究。在建设社会主义新农村进程中，必须围绕农村稳定、开展大局，有针对性地开展农村土地问题调研活动，发现和分析涉及农村土地方面的新情况、新问题。从政策和法律的层面积极探索新形势下防止和处理农村土地纠纷问题的新机制、新方法。虽然最高院出台了《关于审理涉及农村土承包纠纷案件法律适用问题的解释》，为审理土地承包、流转、集体收益分配等提供了依据，但一些争议较大，未形成共识的问题仍未加标准，有的问题需要在物权法中加以明确，而农地问题研究滞后，不能适应农村经济社会的开展，急需高度重视。
2.充分发挥农村基层组织的作用。加强农村基层村党支部和村民委员会组织建设，增强其权威性和凝聚力，使其在管理农村各项事务，特别是处理土地纠纷问题中发挥更大的作用。农村基层干部作为农村各项工作的领导者和组织者，要学会在新的历史条件下做好农民和农村工作的方法，不断标准自身行为，依法行政，以良好的形象带动群众，取信于民。要依法管理农村与土地相关的承包合同。农村所有经济活动，特别是涉及农民利益的土地承包、土地流转等，但凡能够用合同管理的，都要依法纳入合同管理。签订农村承包合同，必须坚持合法、平等、自愿的原那么，严禁损害群众和集体利益，逐步将农村经济和社会事务纳入法制化管理的轨道。农村基层组织与农民最接近，最了解农村土地的现状及纠纷的起因，可因势利导的调解矛盾，把土地纠纷化解在萌芽状态。
3.加强政府对农村工作的监督和指导。从农村土地纠纷问题来看，政府对农村土地承包、流转等指导监督不力，导致农村土地工作中出现混乱，产生矛盾纠纷的现象也时有发生。镇政府要加强对村委会和农村工作的监督和指导，通过正确有效的引导、指导和培训，提高农村干部的思想政治素质和实际工作能力。《农村土地承包法》第48条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二心上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。〞可见，镇人民政府对农村土地发包中的局部土地向外发包享有批准权，可以通过批准行为来监督和指导农村发包土地的有序展开。镇人民政府应加大对农村土地工作的指导监督力度，政府相关部门要严格按照《土地承包法》等法律法规和政策规定，加强对农村土地经营承包的标准和指导，进一步强化农村基层组织的土地工作。对农村土地发包、流转、局部调整等要登记备案，实行全程监督，减少发生土地纠纷的潜在隐患。针对城市周边土地流转频繁，形式多样的情况，有关部门要加强对农村土地流转工作的标准化指导，建立健全土地流转机制，建立土地流转合同的订立、见证、登记制度，根据依法、自愿、有偿的原那么，确保农村土地有序流转。通过对农村土地流转进行清理、整顿，把土地流转纳入法制化、标准化轨道，切实维护农民合法权益
4.完善多元化土地纠纷解决机制。一是要拓宽纠纷解决渠道。根据《农村土地承包法》第51条的规定，土地纠纷解决方式有三种：调解、仲裁和诉讼。解决土地纠纷矛盾，应当是诉讼、调解、仲裁等多管齐下，为那些不愿意通过诉讼解决纠纷的当事人提供多种救济渠道，使更多的土地纠纷在诉讼外迅速、便利、妥善地得到解决，舒缓法院的压力，使有限的司法资源得到合理的利用。二是要建立农村土地矛盾排查机制。政府相关部门要深入农村开展土地纠纷和不稳定因素的排查调处工作，做到土地问题“早发现、早处置〞。对排查中发现的土地纠纷苗头，及时报告相关部门协调处理，职能部门要提前介入，做好纠纷当事人疏导稳控工作，把问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽状态。三是要健全农村土地纠纷处理机制。各级党委、政府要充分认识解决农村土地纠纷的重要性和紧迫性，要建立健全处理土地纠纷的调解、仲裁机构，组织专人、集中力量，地主动深入农民中及时处理发生的土地纠纷，防止矛盾激化引起不良事端，使调解工作成为预防和解决土地纠纷的第一道防线。
6.积极探索新的土地流转方式。土地资源有限性和不可再生性，决定了土地价值随着社会经济开展呈增长趋势。现实中部份因流转产生的土地纠纷案件，就是因为签订合同时对土地价值增值情况预见缺乏，流转费用低廉，农民感到很吃亏引起的矛盾。有的采取流转费用随年限变化梯度增加的方法，但实行增加的梯度与土地价值自身的变化不相符合，亦会产生事实上的不公平，导致矛盾发生。目前城市周边农村土地流转中，改变土地使用性质的现象十分普遍，土地不能复耕，从长期来看对农民合法权益是一种损害。针对土地流转的现状，应大胆探索新的土地流转方式，可尝试采用土地使用权入股，将土地实物形态转化为价值形态，推动土地经营权流转，增加农民土地收益，稳定农村土地流转关系。
农村土地承包纠纷案件审理情况的调查报告
农村土地承包纠纷案件审理情况的调查报告
内容摘要：农村土地问题纠纷已成为社会共同xxx的热点、难点问题。本文根据笔者所在法院近几年受理农村土地承包合同纠纷案件的情况，分析笔者所在地区这类案件的类型特点及问题成因，探讨审理实务中有关农村土地承包纠纷案件的法律适用和一些具体问题，并结合一些案例提出了几点思考和体会。
关键词：
农村土地承包合同
土地承包经营权
纠纷
近年来，随着农村经济改革的不断深入，涉及农村土地承包经营权纠纷的案件与日俱增，案件类型也日益复杂。农地承包合同纠纷已成为三大涉农案件(其余两类为农村税费纠纷和农村征地纠纷)之首。在这些纠纷的背后交糅着各种利益冲突和传统观念与现代文明的碰撞，农村土地问题纠纷已成为社会共同xxx的热点、难点问题。因此，在司法实践中理性思考有关土地承包纠纷问题，认真总结这类案件的审判经验，对于维护农民根本利益、稳定农村社区、构建和谐社会具有重要意义。本文根据笔者所在法院近几年受理农村土地承包合同纠纷案件的情况，分析笔者所在地区这类案件的类型特点及问题成因，探讨审理实务中有关农村土地承包纠纷案件的法律适用和一些具体问题，并根据一些案例提出了几点思考和体会。
一、农村土地承包合同纠纷案件的基本情况
1、案件总量明显增加。笔者所在法院近几年受理的案件统计显示，20xx年我院受理农村土地承包纠纷案件4件，20xx年受理18件，20xx年仅1－5月就已受理23件。农村土地承包案件在民事案件中所占的比重也逐年增大。
2、集体诉讼和类似诉讼增多。由于村社组织将集体土地承包给他人后引发纠纷，村民起诉，要求确认承包合同无效，或要求将承包地收回重新发包。此类案件往往原告众多，而且容易引发群体上访，法院审理难度大。本院20xx年受理了合川市狮滩镇任家村3社78户农户诉被告李隆富、任家村3社的纠纷后，20xx年又分别受理了任家村1社97户农户诉被告李隆富、任家村1社和任家村5社97户农户诉被告李隆富、任家村5社两起同类型案件。此外，20xx年2月，我院第一人民法庭受理了云门镇太平村3个社、吉福村
5个社、任沟村1个社和水碓村1个社分别诉重庆万寿生物医药开发有限公司共10起相同类型的案件。这类纠纷主要反映在家庭承包以外的其他方式的土地承包中。
3、村社当被告的多。虽然土地承包合同纠纷中，既有农户之间的纠纷，也有村组起诉村民或农户的，但目前村组当被告的案件较多。20xx年我院受理的18件农村土地承包合同纠纷中，村社当被告的就有6件，比例高达的33％。村社当被告或因发包土地过程中单方提高承包费标准，或因一地多包，或因收回村民土地，或因农户转让承包经营权后另行发包。其中，既有剥夺农村集体组织成员土地经营权的违法行为，也有执行当地政策和依约履行承包合同的“合法”行为。
4、征地或租地补偿费用纠纷增多。随着城镇化进程的加快，紧靠城镇的土地被大量征用，征地补偿费如何公平、公正地分配，成为农民密切关心的问题，伴随着征地款而引发的分配收益纠纷日益突出。同时，很多土地承包纠纷案件，表面看，可能是诉请继续履行承包合同，或者请求返回承包经营权，但其实质是请求分配因土地被征用或租用而产生的各种补偿费。因笔者所在法院辖区自然资源丰富，近年来，随着辖区内草街水利枢纽工程、富金坝水电站、西师育才学院、以及一些中小型水泥厂、矿石场的兴建，大量纠纷因征地补偿费或租地费分配引发。以前因种地无利可图而漠视甚至放弃土地经营权的农村集体组织成员，在利益的驱动下突然也对其经营权珍视起来。
二、农村土地承包合同纠纷案件的主要类型
本院受理的农村土地承包纠纷，主要是合同纠纷和侵权纠纷，大致有以下几类：
1、确认是否享有土地承包经营权的纠纷。主要是因集体经济组织成员的出生、死亡、婚嫁、农转非、参加工作等变更引起的纠纷。包括：（１）没有取得承包地的，是否有土地承包经营权；（２）结婚后，户口未迁出，是否应保留土地承包经营权；（３）死亡后，土地承包经营权是否随承包地存在；（４）取得承包地后，因升学、进城等，户口也迁出，土地承包经营权是否随承包地存在；（５）自动放弃承包地，进城经商务工办企业，但户口仍在原地，土地承包经营权是否存在。
２、经营权流转纠纷。由于国家“三农”优惠政策的出台，农村土地越来越俏。因以前农村土地流转手续不完备、不配套，土地流转行为不规范而引发的土地承包纠纷频
频发生。一是转包转让型纠纷。税改前，种田效益不高，一些农户将土地让给他人承包，其税费也相应地由接受者承担。现在不仅土地税费全免，而且国家还倒补贴，原承包户主张转包要求被转让户退还其承包地，接收户主张转让不愿退，于是双方发生纠纷。二是代耕代种型纠纷。以前不少农民弃田荒地，外出务工经商，又不承担税费和提留等。村干部为不使税费落空，让其他农户代耕代种，代耕代种农户又履行了税费义务，且税改时这些耕地面积又纳入了代耕代种农户的计税面积。现在原承包户回来了，找代耕户或村组集体要求收回自己的承包地，双方发生纠纷。
３、土地补偿费分配纠纷。前文已经提到，随着城市开发建设的加快和城乡建设的迅猛发展，征地或租地补偿费用纠纷逐年增多。需要说明的是，这类纠纷不但包括承包地被依法征收的承包方请求发包方给付已经收到各类补偿费纠纷，也包括原土地承包者请求土地实际耕种者返回已经领取的土地补偿费纠纷，还包括表面上诉请返回土地承包经营权实质上因返还土地不能而希望返回土地补偿费的纠纷。前两者案件是单纯的给付之诉，后者则需要先确定原告是否享有土地承包经营权以及其承包经营权是否遭到侵害。
４、承包合同纠纷。一是因承包方违约引发的纠纷。包括在承包合同履行过程中，承包人拖欠承包费和承包人随意变更土地使用方式等
。其中前者占此类纠纷的绝大多数，承包人有的是因为对发包方在履行合同义务方面有意见，有的是合同对承包费交纳的期限约定不明，有的是因为经营不善，有的是故意不交纳承包费。二是因发包方违约引发的纠纷。如在农业承包合同期限中，发包方将农民的承包地随意收回。这类纠纷既有违约，也包含了侵权。三是因承包合同损害了合同外第三人利益而被请求确认其无效。如本文开头提到的“李隆富”系列案件。
5、经营权侵权纠纷。（1）违法收回“农转非”承包地。农户进入小城镇落户后，集体经济组织收回其土地
。（2）侵害妇女依法享有的土地承包经营权。承包时对妇女实行有别于男子的歧视性土地承包政策；承包期内强制收回出嫁女承包地。（3）强迫承包方流转土地承包经营权。基层政府为搞退耕还林等政绩工程，假借少数服从多数强迫承包方放弃土地承包经营权，强制收回农民承包地，由村社组织出面进行其他方式的承包。
三、农村土地承包合同纠纷的成因
关于农村土地纠纷情况的调查报告
开放专科2003秋法学
学号：037200213：夏如军
2003年3月1日正式实施的?中华人民共和国农村土地承包法?以法律的形式肯定了农民的土地承包经营权，把农村土地承包政策上升为法律，标准了农村土地承包，为农村经济的开展提供了法律保障。而在今年光坡镇司法部门调解的农村群众纠纷案件中，涉及农村土地承包纠纷的有上升趋势，这类案件常常涉及多人利益，稍有不慎，很容易引发群体事件，甚至危及一方的治安恶化。为了解全镇农村土地承包纠纷情况，我于2005年10月8日到11月10日，分别到镇司法所和各个村组进行了调查摸底。重点走访了光坡、大龙、中间坪、潭油等4个村的农民群众，对23名该类纠纷案件当事人进行了回访，与镇有关部门进行了专题座谈,初步掌握了光坡镇农村土地承包纠纷的根本情况。
这次调查结果说明，目前，光坡镇农村土地承包运行总体情况良好，?中华人民共和国农村土地承包法?的实施，也深受广阔农村干部群众的欢送，土地承包，有法可依，有章可循，从程序形式到实体内容，都越来越标准合法，从而全面推动了全镇农村经济的开展。但是随着农村承包经营范围的不断扩大，极少数没有及时更新观念等存在的问题也日趋突出，制约了农村经济结构的正常调整，影响了农村经济的开展和农村的社会稳定。光坡镇是港口区的农业大镇，农业人口19378人，占全镇人口总数的91%，土地总面积98平方公里，海岸线长180公里，其中农田1.43万亩、耕地0.78万亩，林地8.42万亩，可发包土地在土地面积中
占有相当大比例，调查中发现，在很大局部村组都有一定数量的土地承包纠纷存在，如耕地、林地、果园、鱼塘等承包中，在村组干部、农民等不同身份的人员身上都时有发生。
从镇司法部门处理的案件中分析，近年来，农村群众纠纷中，土地纠纷占了90%以上。而且在调查中发现，没有到司法部门要求调解的农村土地纠纷还大量存在。特别是国家的西部大开发政策和产业结构调整的出台，东南亚经济圈的经济迅速开展，临海、沿边、交通便捷的地域被商家看好，公路的建设，大厂场的进入，水产养殖业的迅速开展，以及集镇的建设，对土地使用的增加等占地赔偿的出现，涉及到集体和个人的经济利益，土地纠纷问题呈上升趋势。调查了解到，农村土地的纠纷主要是:1、土地所有权权属不明引起的群众与群众、群众与集体之间的纠纷；2、土地权属证明模糊引起的村与村、组与组之间的纠纷；3、地域界注不明确引起的户与户、组与组、村与村之间的纠纷；4、个人与集体因土地占用赔偿引起纠纷；5、合同引起纠纷；6、侵权纠纷；7、占用土地赔偿分配纠纷等。即使当事人不多，但是涉及多人利益的改变，如村民利益分配变化等，社会影响大，处理不好，矛盾易激化，影响农村社会稳定，必须引起高度重视。
造成这些纠纷的原因有：〔1〕、政府部门行为不标准，对农民的自主经营权干预过多，越权处理农村的具体承包合同，对经济林、池塘水库、虾、蟹养殖塘等承包合同的干预尤为突出，有的甚至违法行政侵害到农民的土地利益；〔2〕、地方政府缺乏总体标准使用土地措施。有些部门为了单位的小利益，不顾大局利益，不顾环境保护，乱批、乱发放各种行政许可证，使一些法人和个人只顾眼前利益，乱占、乱用土地，损害了群众利益，引起纠纷。〔3〕、地方政府为了开展经济，默许和帮助投资商到地方建设，在没有做好群众思想工作，没征得群众同意的情况下，采用“先征用，后补偿〞、“先征用，开展后补偿〞、“补偿局部先征用，开展后再补足〞等违法违纪强制征有土地方式，使有些工程因各种原因无法补足群众土地赔偿款而引起纠纷。〔4〕、政府部门工作不到位，缺乏对村组干部行政标准指导，造成农村承包合同的订立和履行中不必要的失误而引起纠纷。如有的村组干部漠视农民权益，往往巧立名目采取行政强制单方更改承包合同，有些农民土地、经济林、池塘水库等承包经营权尚未到期，就被强行收回或者另行发包，也不给原承包的农民合理补偿，有些村在发包土地时，违反民主议定原那么，采用村委局部负责人“暗箱操作〞的方式，根据个人好恶、亲疏远近擅自进行发包，引起群众不满，有些对外发包的土地承包手续不完备，未履行?土地管理法?所要求的程序，造成合同无效引发纠纷等。〔5〕、政府部门工作还不彻底。1980年实行土地承包，调整山界林权后，有些山界、土地的界注没有划清，权属问题没有处理好，造成村与村、组与组之间为争权属而引起纠纷。〔6〕、局部村组干部存在素质问题。他们对法律法规、政策了解少，缺乏对政策法律正确理解认识，在具体工作中按自己的意识形态操作，引起纠纷。〔7〕、村组干部对工作不负责。有的在填写山界林权证时盲目操作，没有根据实际，造成户与户之间的土地权属界注重叠而引起纠纷。〔8〕、新官不认旧帐。因为村委会负责人更换，新班子对前任村委订立的合同不满意，就否认原合同的效力，私自变更合同条款或对标的物重新发包，因为前几年订立的合同，一般期限较长，承包费基数较低，随着人均收入的提高，有
的发包人以合同承包费不合理为由，单方决定提高承包费，或者单方终止合同，另行发包，导致纠纷发生。〔9〕、妇女出嫁、离异的土地承包处理不合理。本村妇女出嫁或者离婚后，该妇女并未取得新的土地承包权，原土地承包合同也未到期，即单方终止合同，收回其原来承包的土地，使该妇女因为出嫁或者离婚丧失了土地承包权而引起纠纷。〔10〕、集体与农户之间在土地使用赔偿的分配处理不完善。个别村组土地属集体所有，原为荒地，后经农户开垦耕作，国家征用由原来的荒地赔偿转变成了耕地赔偿，赔偿发生了变化，而集体没有给农户适当的补偿，导致纠纷。〔11〕、土地部门对农村土地的使用管理不完善。对农村土地的合理使用没很好规划，导致有的群众私建乱搭，影响其他群众的正常生产和生活，引起了群众纠纷。〔12〕、违法侵占。有的群众为了个人利益，在没有征得他人和集体同意的情况下，成心侵占他人和集体的合法土地使用权，且又不对集体和被侵害群众进行赔偿，形成纠纷。
根据?中华人民共和国农村土地承包法?和有关政策，农村土地承包纠纷一般可以通过三种方式解决：一是基层调解组织解决；二是土地纠纷仲裁机构解决；三是通过诉讼解决。调查中发现，光坡镇调解组织在处理农村土地纠纷案中发挥了积极作用，收效非常大，受理的23例纠纷，调解解决了21例，有2例正在调解解决之中，深受群众欢送和认可。但是，随着西部大开发和沿海农村经济的开展，农村土地纠纷会不断发生，而完善的纠纷解决机制是纠纷解决的有效途径和手段，因此农村土地仲裁机构必须急需建立。?中华人民共和国农村土地承包法?的实施，为解决光坡镇土地纠纷的现状，提供了可循之章，但土地纠纷矛盾源于多个层面，须标本兼治，多管齐下。为此，我提如下建议：
〔一〕尽快建立完善区农村土地仲裁工作机构，制定与?中华人民共和国农村土地承包法?相配套的规章制度；
〔二〕各镇政府要切实加强农村土地承包管理，标准农村土地承包行为；
〔三〕司法机关和镇政府要加强对农村基层调解组织的业务指导，强化基层调解，充分发挥基层调解组织在调解农村土地承包合同中的作用；
〔四〕强化农村法制宣传工作，提高农民的法律意识和法制观念，自觉守法、护法，自觉运用法律武器保护自身的合法权益，从而有效防止各种矛盾纠纷的发生；
〔五〕建立健全领导责任制和责任追究制，把矛盾纠纷纳入社会综合治理的管理，有关单位“一把手〞作为化解矛盾纠纷工作的第一责任人；
〔六〕健全防范机制，切实解决关系群众切身利益的问题。对征用土地、工程建设等引起农村土地纠纷问题，必须及时分类依法处理；
〔七〕健全监督排查机制。坚持每月进村到组调查一次，及时制止不法行为，及时解决纠纷；
〔八〕健全调处机制，坚持就地解决的制度。一般的纠纷，由村〔社区〕调解；重大纠纷，镇调解委员会及时介入；必要时由区农村土地仲裁进行仲裁；
〔九〕健全组织保障、制度保障。成立矛盾纠纷调处领导小组，建立健全处理信访突出问题及群体性联席会议制度，保证矛盾纠纷调处工作制度化、标准化。
在涉及农村土地承包纠纷的处理中，虽然?中华人民共和国农村土地承包法?已经实施，但是其规定比拟原那么，不便具体操作。希望司法机关和各级行政部门，尽快作出相应的司法解释，完善土地承包的具体实施意见和细那么，及其规章制度，从而妥善有效地解决土地承包纠纷，保证社会的稳定，为构建现代和谐社会提供先决条件。
土地承包纠纷仲裁工作状况调研报告
今年3月，农业局结合深入学习实践科学发展观活动的开展，对农村土地承包纠纷仲裁工作进行调研，现报告如下：
一、基本情况
20xx年11月，师宗县成立了全省第一家农村土地承包仲裁委员会，并于20xx年5月被省农业厅批准为农村土地承包仲裁试点县。在四年多的时间里，师宗县农村土地承包经营纠纷仲裁委员会在县委、政府的正确领导下，在上级业务主管部门的大力支持和帮助下，积极组织开展了农村土地承包纠纷仲裁工作。截止目前，共接到农村土地承包纠纷200起，受理177起，其中仲裁14起，调解处理163起。仲裁工作的开展，不仅有效地维护了当事人的合法权益，同时也为进一步建立完善的农村土地承包纠纷调解处理机制奠定了良好的基础，积累了不少经验。
二、师宗县农村土地承包纠纷类型
（一）农村土地承包纠纷类型。从几年的仲裁实践看，我县农村土地承包纠纷主要有土地承包经营权纠纷；土地流转纠纷；侵害妇女承包经营权纠纷；土地补偿费纠纷；承包经营权继承纠纷几种形式。具体表现为以下几个类型：
1、先弃后取，引发纠纷。一些农民承包集体土地后，没有使用土地，造成土地荒芜，其他人趁机利用，进行种植；或未明确责、权、利关系，交给他人使用。现在承包人以土地经营权是自己所有为由，要求取回土地，与种植人发生纠纷。全县共接待此类案件102件，占总案件数的51%。主要发生在丹凤、高良、五龙、彩云等人均占有耕地较多和经济条件较好的乡（镇）。
2、土地流转不规范而引发的纠纷，此类案件33件，占16.5%。
3、出嫁女为争得土地与其娘家发生纠纷。此类案件共16件，占8%。
4、原“农转非”户要求返还其原承包地。此类案件11件，占5.5%。
5、同一承包地重复发包引发的纠纷。此类案件共6件，占3%。
6、私自买卖承包地引发的纠纷，此类案件共2件，占1%。
7、承包户家庭成员全部死亡，发包方要求收回承包地引发的争议，此类案件共1件，占0.5%。
8、承包地继承引发的纠纷，此类案件共4件，占2%。
9、所有权或使用权不清，引发的纠纷。此类案件共3件，占1.5.%。
10、征地补偿款分配引发的纠纷，此类案件共4件，占2%。
11、承包户内家庭成员之间，主要由于赡养问题及兄弟不和而要求分户引发的纠纷，此类案件共18件，占9%。
（二）纠纷调处途径。我县农村土地承包经营纠纷当事人主要通过以下5种途径解决纠纷：
1、自行协商。农民在发生土地承包经营权纠纷后，在自愿互谅的基础上，直接进行磋商，自行解决争议的情况比较多，但由于缺乏必要的来自第三方的疏导，往往偏执于自己的一方之理，很难听进对方当事人的不同意见。因此，双方当事人的自行协商很容易搁浅。
2、请求调解。这是解决农村土地纠纷的主要形式。纠纷当事人通过请求村干部、乡镇调解委员会帮助解决纠纷，如果调解成功，主持调解的机构(个人)及时让双方当事人签订书面协议，并应帮助和督促当事人自觉履行协议。调解也是我们仲裁机构的重要工作方式。自20xx年11月成立“农村土地承包经营纠纷仲裁委员会”和各乡（镇）成立“调解委员会”以来，共接待群众来信来访案件200件，通过调解处理了163件。
3、申请仲裁。与诉讼相比，由于农村土地承包仲裁不仅省时、省钱，而且程序简便，处理争议较快。现也成为处理农村土地纠纷的重要手段。20xx年以来，我县共仲裁纠纷14件，仅2019年就仲裁6件，呈现逐年上升的趋势。
4、提起诉讼。因为通过诉讼得到的判决更具权威性，并有国家强制力作后盾，对当事人最终权利的实现有较充分的保障。当事人通过诉讼解决纠纷的情况也时有发生。
5、申请政府处理。此类纠纷一般是所有权或使用权不清引发的纠纷，我县主要采取政府受理，交由农经部门调查核实，并拟出《行政处理决定书》，由政府签章核发的方式进行处理。
三、开展农村土地承包纠纷仲裁的主要做法
（一）成立仲裁机构
为保证农村土地承包纠纷仲裁工作的顺利开展，20xx年11月，师宗县农村土地承包经营纠纷仲裁委员会成立，由分管农业的副县长任主任，农业局长和政府办副主任任副主任，国土资源、林业、农村办、民政、司法、信访、经营管理等部门领导为组成人员，下设办公室在经营管理站，由农业局分管农经的副局长兼任办公室主任，农经站长、副站长兼任办公室副主任。办公室具体负责全县农村土地承包经营纠纷调解和仲裁的日常工作，并配备了4名专职工作人员。各乡镇相应成立了农村土地承包经营纠纷调解委员会，并配备了专职工作人员。
（二）完善仲裁机制
1、规范仲裁原则
坚持地位平等的原则。纠纷仲裁当事人无论是农户、业主，还是村（社）集体经济组织，在纠纷调解、仲裁过程中，其法律地位人人平等，以事实为依据，以法律为准绳，公平、公正地调处纠纷。
坚持实事求是的原则。当事人提出仲裁申请后，仲裁委员会要对承包纠纷案件进行调查了解，依照法律规定和客观事实，决定是否受理。案件受理后，要进行深入细致的调查，取得农村土地承包的原始资料和证明材料，实事求是，分清是非曲直，为农村土地承包纠纷仲裁提供可靠证据。
坚持调解为主的原则。虽然一般申请仲裁的案件都是经过多次调解无果，但仲裁委仍然坚持调解为主、裁决为辅，在制度上和程序上保障将调解结案作为首选目标，并在工作中努力贯彻。确实无法达成一致协议的，依法及时作出裁决。
2、制定土地承包纠纷仲裁规范化制度。结合土地承包体制的特点，仲裁委借鉴（民商事）仲裁和劳动仲裁的做法，参照法院民事审判的规则，制订了《师宗县农村土地承包经营纠纷仲裁暂行办法》和《师宗县农村土地承包经营纠纷仲裁工作制度》。
3、设计法律文书和操作流程。由于土地承包仲裁工作具体操作无现成格式可用，而案件从受理到仲裁文书的送达、回访等都需要形成完善的工作机制，包括立案、现场勘查、取证、庭审、合议、调解、裁决和结案等每一环节都要制订操作规程，保证纠纷公正裁决。因此，仲裁委参考法院民事审判制度，在不断总结经验教训的基础上，制定了《师宗县农村土地承包纠纷仲裁工作纪律》、《师宗县农村土地承包纠纷仲裁回避制度》、《师宗县农村土地承包纠纷仲裁档案管理制度》等内部规范制度。同时，陆续设计并不断修订完善了《仲裁》、《不予受理案件》、《立案登记表》、《受理案件通知书》、《法定代表人身份》、《应诉通知书》、《举证通知书》、《授权》、《调查笔录》、《现场勘察笔录》、《开庭通知书》、《仲裁庭组成通知书》、《开庭笔录》、《调解笔录》、《调解决议书》、《合议记录》、《裁决书》、《送达回证》等18种标准法律文书格式。
4、建立土地承包仲裁政策法规数据库。由于土地承包相关法滞后，此前有法可依的主要是《农村土地承包法》、《云南省实施<中华人民共和国农村土地承包法>办法》和最高人民法院的两个司法解释，审理依据严重不足。为此，仲裁委对现有法律、法规和规章进行了大规模的检索研究，同时还收集了国家、省关于农村土地承包的政策文件，建立了农村土地承包仲裁专用政策法规电子数据库，主要包括法律依据、政策依据和制度依据三方面内容，其中相关法律法规32件，政策文件27件，为依法审理提供了可靠的依据。
5、探索制度创新
建立核稿发文制度。所有仲裁文书均由案件首席仲裁员把关。仲裁裁决书实行主任核发制，未经主任审核，不得下发；若发现有重大问题，及时与该案首席仲裁员沟通，必要时可请该案仲裁庭重新合议。
建立裁后回访结果通报制度。仲裁委对已到法律生效期的案件都要作裁后回访。凡是无法执行或被法院审理后推翻的案件，都要进行内部分析总结，便于及时吸取教训。
（三）制定统一程序，实行标准仲裁
农村土地承包合同纠纷仲裁，不仅要法律适用准确，还要程序合法。为此，我县依照《农村土地承包法》、《合同法》和《仲裁法》等有关法律规定，制定了统一严格的仲裁程序。
1、案件的申诉与受理。当事人必须以书面形式向仲裁委提出仲裁申请，经过审查，不符合受理条件的，填写不予受理案件通知书，及时通知当事人，并说明理由；符合受理条件的，及时填写立案登记表，并由副主任（农业局长）审批，立案后，5日内向当事人送达受理通知书、应诉通知书、举证通知书，取得送达回证，并要求当事人15日提供授权委托书、答辩状及相关证据。通过严格把关，防止越权受理现象的发生，避免仲裁的盲目性。
2、指定仲裁员。案件受理后，仲裁委员会指定3名仲裁员（其中1名首席仲裁员）和1名书记员组成仲裁庭,负责整个案件的处理工作。
3、深入调查。仲裁庭组建后，由仲裁庭人员深入基层，深入实际，进行调查了解，基本掌握案情，并取得必要证据。
4、坚持先调解后仲裁的方法解决纠纷。调解是仲裁的前提，我们始终把调解贯穿于解决纠纷和仲裁的全过程，以最大的诚意，教育、说服、劝解当事人，尽量争取协调解决，调解达成协议的，仲裁庭及时下发调解书。
5、开庭审理。纠纷案件的仲裁主要采取在仲裁委员会所在地公开庭审方式进行，仲裁庭确定开庭时间、地点后，提前5个工作日将《仲裁庭组成通知书》和《开庭通知书》送达当事人和其他仲裁参加人。申请人经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经仲裁庭许可中途退庭的，按撤回申请处理；被申请人提出反请求的，依法缺席裁决；被申请人经2次传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经仲裁庭许可中途退庭的，依法缺席裁决。当事人要求不开庭的，仲裁庭可以根据仲裁申请书、答辩书以及其他证明材料作出裁决。仲裁的案件，都是通过调解达不成协议的，仲裁庭及时进行裁决。案情较为复杂，社会影响较大的案件，其裁决由仲裁委集体讨论决定。
6、坚持以事实为依据，以法律为准绳的原则进行仲裁。在仲裁过
程中，始终要求当事人用事实、证据、法律条款来支持自己的仲裁请求，仲裁员帮助当事人依法搜集证据，确保事实客观公正。
7、限时办结。农村土地承包经营纠纷仲裁自受理之日起60日内结束；案情复杂需要延期的，经农村土地承包仲裁委员会主任批准最多可以延期30日，并书面通知当事人。
8、仲裁执行。当事人对仲裁决定书不服的，可以依法在收到裁决书之日起30日内向人民法院起诉。对拒不执行裁决的，仲裁机构协助当事人向有管辖权的人民法院申请强制执行。
（四）加强基础设施建设
20xx年6月，我县被列为农村土地承包纠纷仲裁省级试点县，在省农业厅的支持下，我县新建了一个标准化的仲裁庭，配置了电脑、摄像机、扫描仪、打印机等设备，购置了仲裁桌椅，不仅较大地改善了仲裁工作条件，更增强了仲裁机构的严肃性和权威性。
（五）加强学习，强化培训，努力提高业务素质。
从20xx年开始，我们就不断从书店订购了一些相关的学习资料，坚持学习，坚持定期在单位内部开展业务技能和农村土地承包政策及有关法律法规知识的交流活动。在20xx年仲裁试点工作开展以后，更是加强了指导，每当有案件发生时，县仲裁委员会都是精心审理或派人现场指导和把关，把学习和实践充分结合起来。通过不断学习实践，积累了经验，提高了业务素质和办案水平。
(六)推行信息化管理
为方便土地承包仲裁工作的开展，切实提高仲裁工作效率，20xx年，结合“农村土地承包经营权证补换发工作”，围绕健全长效管理机制、提升土地承包管理水平，我县安排了100万专项经费，全面推进土地承包信息化、网络化管理，将全县77038农户的土地承包合同信息录入电脑，建立土地承包信息数据库，并进行新证打印制作换发。实行土地承包信息化、网络化管理后，通过网络，将极大地方便查询土地承包、土地流转信息数据，方便查阅土地承包纠纷案件的涉案土地合同的有关情况，有利于土地承包纠纷案件的及时处理，切实维护农户土地承包权益。
四、农村土地承包仲裁工作取得的成效
（一）探索了可行的仲裁机制，破解了投诉无门的“三难”怪圈。师宗县自开展农村土地承包纠纷仲裁以来，已从政府部门“很难插手”、村级组织“不愿协调”和法院“不予受理”这样的一个“三难”境地，走到了现在的“投诉有门”。应该说，农村土地承包仲裁工作，具有司法的严肃性，同时具有行政的灵活性，开辟了当代农村土地制度改革的新纪元，填补了机制上的缺陷。
（二）更好地实现了社会公平，维护了农村社会的稳定。农村土地承包面广量大，纠纷情况错综复杂、政策性强、解决难度大。此类问题成为社会热点。自从开展农村土地承包经营纠纷仲裁工作以来，此类信访逐渐减少，群体性闹事事件也得以平息。可见仲裁方式既克服了信访渠道解决问题周期长、成功率低的问题，又避免了民事诉讼程序复杂、成本高的问题，及时有效妥善化解土地承包纠纷，维护了社会公平和农村稳定。
我县丹凤镇新村原村干部梁某1998年将同村舒某因农转非自愿交回集体的5.2亩耕地承包耕种，二轮延包时，在没有经过村民代表大会同意的情况下，利用职务之便，私自签订土地承包合同。20xx年因国道324线改道新建，征用了其中部分土地，梁某私自占用了这部分征地款，村民知道后，集体上访多次，镇、县人民政府分别进行调解，双方均不满意。20xx年村民代表到县仲裁委申请仲裁，我们通过深入细致调查了解，把《土地管理法》、《农村土地承包法》等相关法律法规向当事人进行宣传。在调解无法达成协议的情况下，依法进行仲裁，双方基本满意。通过仲裁，解决了一起多次上访未果的土地承包合同纠纷，极大地维护了农村社会的稳定。
（三）提高了村干部素质和依法行政意识
自开展农村土地承包纠纷仲裁工作以来，通过调处各类纠纷案件，开展过农村土地纠纷调处工作的农村基层干部都普遍深刻认识到依法行政的重要性，在调解处理工作中，既让广大农村基层干部学到了一些结合实际有用的法律法规知识，又增强了基层干部依法行政的意识，提高依法行政能力。
我县丹凤镇法雨村一五保户方某夫妇，20xx年先后去世，其近亲属为争夺其承包地引发纠纷，并多次发生打架事件，村组干部多次调解无效，在村民的建议下，20xx年初，发包方法人代表向仲裁委员会提出申请，要求收回方某夫妇的承包地。仲裁庭通过深入细致调查了解，依法进行仲裁，大多数村民比较满意。通过仲裁，不仅解决了纠纷，维护了农村社会的稳定，更提高了农村干部依法行政意识。
（四）发现了体制缺陷和法律空白，提供了翔实的立法依据。师宗县在开展仲裁试点的过程中，由于深度介入现实纠纷的全程调查处理，陆续发现了不少体制缺陷和法律空白，如农村经济合作组织成员身份界定，村（社）、组（队）所有制相嵌，承包地征收补偿利益分配等问题，并通过多种方式参与国家和省的立法进程。
（五）培养出一批精通业务的骨干力量，促进了政策法规的普及。农业部门历来缺乏法律专业干部。通过开展仲裁工作，不但多了一个依法护农的得力手段，也培养、锻炼出一批具有更高水平的依法行政业务骨干。由于长期没有办理土地承包纠纷案件，过去律师队伍中极少有这方面的业务知识，很不利于为被代理人维护合法权益。但凡参与了仲裁活动的，在这方面的水平都有明显提高。仲裁机构在审理案件、尤其是群体案件的过程，本身也就是一个宣传普及法规和政策的过程，各方当事人或代理案件的律师，都普遍反映学到了不少相关知识、受益匪浅。乡镇、村干部和相关管理部门则表示有助于促进他们完善制度、加强管理，举一反三、正确处理历史遗留问题。
（六）积累了宝贵的经验教训，促进了仲裁工作的顺利开展。通过试点，逐步建立健全了各项，完善了各种法律文书格式，积累了不少宝贵的经验教训和示范案例，为我省全面开展仲裁工作积累了宝贵的经验教训。
四、开展农村土地承包纠纷仲裁存在的问题
（一）法律依据不足。以前涉及农村土地承包的少数几部法律和相关规定不够具体，以至对许多问题的判断和处理无法可依。云南省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法出台后，在许多方面做了规范。但仍然还有一些问题，譬如农村集体经济组织成员身份界定
问题，承包地征收补偿安置利益的合理分配，农村土地家庭承包后自留地的定性，历史遗留问题的处置等等。
（二）仲裁经费缺乏。由于财政困难，经费无法保障，我县仲裁委员会工作经费相当紧张，土地承包纠纷数量逐年增多，并且大多案情复杂，解决起来也非常的棘手，需要投入大量的人力和物力，不仅办案人员无津贴可言，连日常办案经费都无法保障。
（三）司法接轨不畅。虽然我县审结的大部分案件都已经自动履行，但由于我国相关立法的滞后，在诉前证据、财产保全和裁决结果的强制执行等司法强制措施方面，还未得到有关部门的有效支持。此外，对有些土地承包的法规和政策，法院和我们的认识差距较大。
（四）业务素质有待提高。农村土地承包仲裁工作是一项新生事物，没有现成的经验可以借鉴，而且此项工作涉及面广、政策性强，特别是在不同的历史时期，农村土地承包政策都有不同的变化，对仲裁员的业务要求极高。虽然仲裁员基本上都是选择熟悉农业农村工作、懂一定政策和法律知识的人来担任，但是同样面临着加强培训、尽快熟悉业务的问题。
（五）不规范的村规民约还在一定范围内存在，也还有一定的势力。
五、下步工作建议
（一）建议加快相关立法，建立符合“三农”特点的仲裁规范，为农村土地承包仲裁提供所需的法律依据。
（二）建议加大仲裁宣传，统一思想，与司法部门加强沟通，为仲裁工作的长期开展奠定基础。
（三）将仲裁经费纳入年度财政预算。随着农业产业化推进步伐的不断加快，以及劳务产业的不断发展。土地流转面积将会逐渐增大，由此引发的土地纠纷将呈上升趋势，为使仲裁这一解决土地纠纷的良好方式坚持做下去，建议政府将仲裁经费纳入财政预算。
（四）加强培训。农村土地承包合同纠纷仲裁是政策性、法律性、时效性、程序化、制度化很强的一项工作，现时仲裁机构面临的主要问题就是人员素质问题。建议组织仲裁员参加了省、市相关培训，通
过学习，提高了仲裁委员会的整体素质和办案效率以及办案质量。
土地纠纷案件的调研报告
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土地纠纷案件的调研报告
近几年，土地纠纷呈现出简单性、多样性、群体性、简单引发社会不稳定等诸多特点。在审判中理性思索有关土地承包纠纷问题，仔细总结这类案件的审判阅历，分析其特点和成因，探寻审判规律和解决对策，对于维护农夫根本利益、稳定农村社区、化解冲突，定纷止争、构建和谐社会具有重要意义。本文将依据2022年至2022年上半年我院受理农村土地承包合同纠纷案件的状况，分析本地区土地纠纷案件的类型特点，探讨土地纠纷案件审理实务中的热点、难点问题。
一、我院涉及土地纠纷案件的审理状况及特点
2022年至2022年上半年，我院共审结土地纠纷案件214件，其中2022年审结97件，2022年审结46件，2022年审结57件;2022年上半年审结13件。其中，承包合同类纠纷103件，土地承包经营权确认、转包、承包地征收补偿费用安排等纠纷110件。2022年至2022年，克什克腾旗法院已结214件土地纠纷案件中，判决案件47件，判决率为22%，调解结案81件，调解率为37.8%，撤诉案件86件，撤诉率为40.2%。
上述案件的主要特点是：
1、案件数量有所削减，但类型多样化。随着城市化建立进程的加快，冲突主要集中在土地被国家征用或开发后，农村土地价值凸显;大量的农夫工多年在外务工，多数将家庭承包土地转包、出租给他人经营，有的甚至将农村的房屋出卖给他人举家迁出，将承包土地转让给购房者经营，现在返乡后又要收回承包土地维持生计，导致农村土地纠纷案件上升势头迅猛，尤其是2022年，案件大幅上升。2022年后，案件数量有所递减，但类型日益呈现出多样性。
2、诉讼主体和法律关系日趋简单。主要是承包土地的农夫与所在村委会、嘎查之间、承包户家庭成员之间、同一地块的几个承包人之间、村委会、嘎查与流转租用人之间以及承包户与政府之间，局部纠纷存在多方当事人，案件既属合同纠纷又有侵权行为，还涉及行政行为，法律关系非常简单。
3、引发涉及土地承包经营权流转纠纷的缘由多种多样。有村民与村委会、嘎查之间履行承包合同引起的纠纷、离婚分割承包地引起的纠纷、未按程序发包或调整土地引起的纠纷，有因客观状况发生无法预料的重大变化致土地流转租金低廉诱发的纠纷、村委会、嘎查违法收回外出务工人员承包地引发的纠纷，有政府对同一地块向两人以上分别颁发了土地承包经营权证引发的纠纷，农夫工返乡潮引起的收回转让、转包、出租的承包地发生的纠纷等。
4、简单引起冲突激化和群体性上访大事。土地是农夫最重要的生产资料，是农夫根本的生活保障，其具有保障农夫生存利益的功能。土地纠纷案件涉及面广、社会影响大、敏感度高，纠纷中各种社会关系和利益需求错综简单，农夫群众心情大，很简单激化冲突，更易引发集体诉讼，造成社会担心定因素。加之农夫群众法律意识冷淡,一些群众不能掌握自己的心情,导致群体性上访大事时有发生。
二、克什克腾旗人民法院审理农村土地承包纠纷案件的难点及法律适用
(一)土地承包合同纠纷
1、土地承包合同纠纷的成因：
土地承包合同纠纷多为以下缘由引起：(1)法律和政策的变化引起的纠纷;(2)治理混乱引起的纠纷，例如土地权属界限不明确、土地大面积开发或层层转包引发;(3)村干部权利滥用引发的纠纷，主要表现在违法收回
农户承包地、违法调整农户承包地、不落实二轮承包政策、强迫承包方流转土地承包经营权;(4)基层政府利用职权强行干预引发的纠纷，该类纠纷主要是村集体不经农户同意，将农户承包的土地擅自发包，或者基层政府不经村集体授权，以自己的名义强行发包属于村集体的土地;(5)经济利益驱动，主要分为两种类型：一是土地发包初期没有提出异议或进展荒地开发时没有提出异议，后来经开发土地状况变好或种植的农产品价格上涨，土地承包者获得了较大利益，土地全部的村集体组织成员，因利益驱动心理不平衡产生纠纷;二是强行终止合法有效的土地承包合同，由于近几年土地收益明显增加产生较大利润，村民在经济利益的驱使下，哄抢承包出去的土地种植，使土地承包合同无法连续履行，尤以本村以外人员为承包主体的居多。
2、土地承包合同纠纷中的热点、难点的问题及法律适用
(1)应如何认定和处理无效农村土地承包合同纠纷案件;
农村土地承包合同纠纷的效力之争主要是争议承包合同的签订是否经过民主议定，即是否根据土地治理法、村民组织法以及相关法律法规规定的集体经济组织在对外发包土地时必需经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，未经此程序则合同无效。笔者认为：此类纠纷的提起，首先要审查主体资格，《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》其次条已明确规定此类诉讼的主体资格，提起诉讼的原告属发包方所属的半数以上村民，被告为发包方，承包人作为第
三人。对于如何从证据的角度确认是否经过民主议定，完善的做法是召开全村村民参与的村民大会或以户为代表参与大会，制作会议纪要，全体村民是否同意均签名摁手印所统计出来的人数这是最直接的无可争议的证据。而事实上在审判实践中，还是要依据案件本身全面系统地进展审查，详细状况详细分析。对于居住分散地处偏避或外出人员较多的地区，村组干部通过播送、集市或公告形式将承包的标的、条件公布于众，在招标期间集体成员对标的和发包条件未提出异议，就应视为一种认可。由此而形成的承包合同就应认定符合民主议定原则，确认合同有效。此种熟悉亦符合《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》其次十五条其次款的规定，即自承包合同签订之日起超过一年或虽未超过一年，但承包人已实际作了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止承包合同的，人民法院不予支持。
(2)土地承包合同履行过程中承包方消失违约状况是否应当支持发包方解除合同的恳求。
承包人在履行土地承包合同过程中，会消失一些违约的状况。如承包人签订承包合同后，依据合同规定进展了土地开发并种植了作物，投入也比拟大，在合同的履行过程中，欠缴了局部承包金，对于这种状况是否应解除合同。笔者认为，要详细状况详细分析。如双方合同商定欠缴承包金达肯定时间则发包方有权解除合同的，则发包人也应在合理的时间内催告，只有经催告后仍不缴纳或者承包人明确表示拒绝缴纳的才能解除合同。如
催告事实不明，双方对此各执一词，且诉讼过程中承包人乐观表示情愿履行并同意补缴承包金以及拖延履行期间的罚息，从有利于农业生产和稳定动身，不能支持发包方要求解除合同的恳求。承包人遇到了较大的自然灾难而临时无力缴纳承包金的，发包方亦不能随便要求解除合同，相反响适当减免当年的承包金。如承包人经催告后确实无力履行缴纳承包金的义务，并已到达合同商定解除的条件，发包人又不允许其连续拖欠承包金执意要解除合同收回土地的，此种恳求可予以支持，但要对地上的附着物进展正确处理。法律未明确规定承包合同解除时应如何处理。笔者认为，地上的附着物是承包人投资开发、种植和治理的，全部权是属于承包人的，承包人的财产全部权应得到爱护，发包人不能由于承包人违约即可无偿取得属承包人全部的附着物。
由于承包人从事农业开发这一合同根本性义务已履行，对其已履行局部应予以爱护，对其违约可依据其违约造成的后果是否严峻来确定违约责任的大小来担当违约责任。笔者认为，土地承包案件解除合同后，妥当的做法是短期作物当年收获的应允许承包人按季节收获完毕，收获的果实既可以以实物交给发包方冲抵所欠承包金，也可以在承包人出卖产品后所得价款归还所欠承包金;对于长期作物假如是果树等经济作物，则应依据果树成活的年限请有关部门进展评估，其价值在折抵所欠承包金后，尚有盈余则由发包方作价补偿给承包人，承包期间所建的农用设施等，尚有利用价值的，也应评估后作价补偿给承包人。审判实践中，尤其要留意爱护好
不能移动之物的全部权。对开发力量有限只开发了局部，未完全到达合同商定的开发目的，发包方要求解除合同的，是否应予以支持。从稳定动身，已开发的局部，发包人获得了承包金，该局部应连续由承包人承包，尚未开发的，经审查承包人开发力量有限，发包人也未获得承包金，可由发包人收回另行发包。至于承包人违反合同转变土地的农业用途则属根本性违约，且也违反法律规定，应一律解除，其损失应由承包人自负。
(二)土地承包经营权侵权纠纷
在承包经营权侵权纠纷中，因承包地“坐落”、“四至”界限不清，难以认定侵权事实存在是该类案件的难点问题。对于此类案件，应当告知当事人到有关部门明确“坐落”、“四至”界限，再进展民事诉讼。假如当事人坚持诉讼的，应当依举证责任安排规章进展裁判。
土地承包经营权证书与实际面积不符，这是我们在此审判此类纠纷中发觉的另一个突出问题。土地承包经营权侵权纠纷的审理过程中，争议的承包土地林地根本有90%的案件实际面积与承包经营权证书载明的面积不符，实际面积往往大于证书面积，这说明当时承包时，合同填发人与丈量人并未仔细的开展工作，这就为引发今后土地承包侵权纠纷埋下了伏笔。
笔者认为审理土地承包经营权侵权纠纷案件，一是法官在审判时不能简洁的以土地承包经营权证据载明的地名四至界限和面积作出裁决，到当地去实地考量一番，再多方调查证人。这虽然与民事举证原则相违反，但这涉及到当事人的合法权益，为了查明事实*，以便法院作出公正裁决，人民法院对此类案件应当依职权进展调查取证，这也符合关于民事诉讼证据的相关规定。二是人民法院应尽量以调解方式结案，详细对地块地界的堪界由当事人去自行处理，这有利于彻底了结纠纷，以到达案结事了的法律效果和社会效果。其次，在审判中应乐观协调村组干部及原丈量土地的相关知情人员，在全面了解土地变动状况的根底上，召集双方进展屡次搓商，通知双方到现场堪界丈量，落实地界及面积，反复向双方宣讲法律原则，双方应本着互谅互让，相互敬重，公正合理，团结和谐的相邻纠纷处理原则来对待纠纷，审判人员应多做各方思想工作，实在都做不通，再依法判决。案件审理后的执行过程中，为防止此类纠纷再次发生，引发上访，法院应与乡镇村组协调对承包合同书和经营权证书进展适时的变更和续签，该更名的更名，该更证的更证，该变动的要变动，本着实事求是，合理合法的原则作出妥当的处理。
(三)土地承包经营权流转纠纷
该纠纷是指在土地承包期内，由于土地承包法律关系的主体、客体、内容发生了变化，导致土地承包经营权的变更、终止等。
处理该类纠纷首先应明确转包、出租、互换、转让的概念。土地承包经营权流转中的转包是指承包方将土地承包经营权移转给本集体经济组织内部的其他农户，原土地承包关系未发生变更;出租是指承包方将土地承包经营权租赁给本集体经济组织以外的人;互换是指集体经济组织内部的农户之间因便利耕种和各自需要的缘由，对各自的土地承包经营权进展
交换;转让是指承包方将土地承包经营权移转于他人，原土地承包关系终止。
审判实践中，该类案件的的的热点、难点的问题主要有以下几点：
一是流转期限问题。笔者认为，承包方依照《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，对土地承包经营权实行转包、出租、互换、转让或者其他方式进展流转的，流转的期限不得超过本轮土地承包期的剩余期限，超过的局部应为无效。
二是农户代表人以个人的名义签订的土地承包合同。笔者认为，土地承包合同虽以农户代表人个人的名义签订，但土地承包经营权属于全体家庭成员按份共有。农户代表人未经其他家庭成员同意的，将土地承包经营权流转给第三人，除非其他家庭成员有证据能够证明该流转行为违反其真实意思，并且在流转合同签订之日起一年内主见权利，否则即应认定流转合同有效，其他家庭成员主见返还其承包经营权份额的，应不予支持。
三是转包人、承租人未经承包方同意，擅自将土地再转包、转租给第三人的。笔者认为，对于承包方恳求解除与转包人、承租人的转包合同和租赁合同，并恳求确认再转包合同和转租合同无效的，应予支持。
四是承包方中的一人或数人，因升学、服兵役、考取公务员等缘由丢失集体经济组织成员资格后，发包方可否收回土地。笔者认为，只要其所在的“户”还存在，还有其他家庭成员连续履行承包合同，则发包方不得收回其土地。
五是对于已经取得其他集体经济组织成员资格的农户或农户成员，原集体经济组织是否可以收回其承包地。笔者认为，对于该类纠纷应区分对待，如其在新的集体经济组织未取得承包土地，原集体经济组织不得收回其承包地;如其在新的集体经济组织取得了承包土地，原集体经济组织应依法收回其承包地。
六是弃耕、抛荒的原承包经营户在弃耕抛荒时未办理土地自愿交回手续，现原承包方以此为借口，向村委会主见承包经营权。此类纠纷，审判实践中又分以下两种类型：一种是村委会将收回的土地临时做村里的机动地处理，另外一种村委会已把弃耕抛荒土地再次安排其他农户。对于第一种类型，一般认为村委会应将弃耕抛荒土地分给原承包户耕种。其次种类型是审判时间难点，审判实践中，对于村委会还有其他机动地的，处理意见为村委会从其他机动地中为原承包经营户调整土地;对于村委会没有机动地的，审判实践中，处理意见不一，有的认为应驳回原告知讼恳求，由于判决已没有意义，执行不能;有的认为应对原告的诉讼恳求予以爱护，不能由于执行不能而剥夺原告的权利;有的认为对于此类纠纷，法院应不予受理。这类案件双方极端对立，极易引起上访，法院为此苦于协调，至今对于这类案件法院尚未形成统一意见，没有处理的良策，审判工作处于两难境地。
(四)承包地征收补偿费用安排纠纷
随着我国城市化进程的进一步加快，农村土地被国家征用的数量逐年
增多，伴随着土地补偿费安排所带来的农村集体经济组织收益安排问题由此凸现，村民因土地补偿费安排起诉村民委员会或村民小组的案件由此不断上升，由此引发的群体性上访大事也日益突出，农村集体土地征用中有关问题也越来越引起人们的关注和思索。但由于法律规定的不到位，此类案件的审理在法律适用上存在诸多不全都
审判实践中，该类案件的的热点、难点的问题主要有以下几点：
一是此类纠纷是否属于法院受理范围。
征收补偿费包括土地补偿费、安置补偿费和地上附着物及青苗补偿费。土地补偿费归农村集体组织全部，安置补偿费依据是否需要安置人员来确定，地上附着物及青苗补偿费归全部者全部。该类纠纷通常表达为承包方要求安排土地补偿费。在审判实践中，多认为此类纠纷系集体经济组织成员与作为集体土地经营治理者的发包方之间的纠纷，当事人之间虽然具有外在的某种不公平性，但其实仍属于公平民事主体关系，法院对此类纠纷案件应予受理。但当事人就土地补偿费的金额提出诉讼时，因土地补偿费的金额属于民主自治范围，对此类纠纷不应受理。
二是在案件的审理过程中，法院对村民会议形成的承包地征收补偿费的安排方案的审查意见。
农村集体经济组织往往以“村民自治”为由，在征地款的治理和使用以及安排的问题上随便性比拟大。根据我国村民委员会组织法的规定，村集体是一个自治组织，有权打算安排方案。但对经过村民会议形成的安排
方案的司法审查应当是程序的合法性审查还是应包括其内容的合法性审查，审判实践中存在着分歧意见：
一种观点认为：征地款安排是一个村民自治的问题，只要其程序合法，则法院不应当干预。另一种意见认为，对安排方案的审查不但要进展程序的合法性审查还要进展内容的合法性审查。
审判实践中，多数倾向于其次种观点。理由是村民自治不能违反国家法律的规定。村民会议或村民代表会议作出的打算，虽然是民主决策，符合民主议定原则，本村村民都要遵照执行。但《民法通则》第九条规定“公民从诞生时起到死亡时止，具有民事权利力量，依法享有民事权利，担当民事义务。”《村民委员会组织法》其次十条的规定：村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表争论打算的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵害村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。依据《民法通则》、《村民委员会组织法》的上述规定，作为村民，所享有的民事权利力量一律公平，是公民在法律面前一律公平的宪法原则和民法上的公平原则在民事权利力量问题上的详细表现。公民的民事权利力量是法律给予公民终身享有的。民事权利力量是公民的生存资格，除非民事主体毁灭，或除非依法律规定经法定程序加以限制或剥夺，任何组织和个人均不得限制或剥夺。一些农村局部村民的土地收益权得不到爱护，与人们对村民自治的模糊熟悉有很大的关系，其所依仗的就是村民自治制度所给予的一些权力，其实这是对村民自治权力的滥用。在一个民主
和法治的国家，任何形式的自治都不能同国家的依法行政相违背，任何形式的自治章程都不能同国家的法律相抵触，任何形式的社区民主打算都不能损害公民的根本权利。
由此可见，安排方案是村民行使自治权的表达，但该自治权不是肯定的。安排方案的形成不仅应符合民主议定程序，在内容上也必需合法，不得与宪法、法律、法规和国家政策相低触。但凡违反法律、法规及国家政策强制性规定的，或侵害村民合法人身、财产权利的，应确认其无效。
三是土地承包经营户成员死亡的，死亡成员的继承人可否继承补偿费用。
笔者认为，以家庭方式承包的，土地承包经营户成员死亡，在其他成员连续经营期间，因土地征用而发生补偿费用的，死亡成员的继承人无权要求继承补偿费用。但假如土地承包经营户成员死亡之前，就已经发生补偿费用的，其继承人有权要求继承。
(五)土地承包经营权继承纠纷
审判实践中，关于家庭承包方式的土地承包经营权可否继承的争辩由来已久。有的法官主见，土地承包经营权不能继承，其理由主要有：一、农村土地承包是一种合同关系，作为合同一方当事人的承包人死亡，承包合同即行终止，根本不发生继承。二、土地承包经营权的标的物是农夫群众集体全部的土地，不是承包人的私有财产，所以不发生继承。三、土地承包经营权是基于承包合同关系而产生的经营治理权，是一种非财产权利，不属财产继承的范围。有的法官认为，土地承包经营权可以继承，其理由主要有：一、承包的土地虽然不属私有财产，但土地承包经营权的继承不发生土地全部权的转移，即继承人继承的不是土地全部权，而是土地承包经营权。承包经营权的继承并不转变承包土地全部权的归属。二、土地承包合同虽然是设定土地承包经营权的根底缘由，但“土地承包经营权一经产生就成为物权性质的财产权。”既是财产权利，那么“在农村使用人死亡后，法律应当允许其继承人继承农地使用权。”尤其是《物权法》明确规定“土地承包经营权”属于“用益物权”。
笔者倾向于第一种观点。以家庭承包方式实行农村土地承包经营，主要目的在于为农村集体经济组织的每一位成员供应根本的生活保障。依据《农村土地承包法》第十五条的规定，家庭承包方式的农村土地承包经营权，其承包方是本集体经济组织的农户，其本质特征是以本集体经济组织内部的农户家庭为单位实行农村土地承包经营。因此，这种形式的农村土地承包经营权只能属于农户家庭，而不行能属于某一个家庭成员。依据《继承法》第三条的规定，遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。农村土地承包经营权不属于个人财产，故不发生继承问题。
而家庭承包中的林地承包和针对“四荒”地的以其他方式的承包，由于土地性质特别，投资周期长，见效慢，收益期间长，为维护承包合同的长期稳定性，爱护承包方的利益，维护社会稳定，依据《农村土地承包法》第三十一条其次款、第五十条的规定，林地承包的承包人死亡，其继承人
可以在承包期内连续承包。以其他方式承包的承包人死亡，在承包期内，其继承人也可以连续承包。但是，继承人连续承包并不等同于继承法所规定的继承。而对于除林地外的家庭承包，法律未授予继承人可以连续承包的权利。
(六)离婚案件中的土地纠纷
离婚案件中，很少就承包经营地的流转分割问题作出裁判。这导致许多离婚案件的当事人在事后就土地的分割问题发生纠纷，而依据“增人不增地，减人不减地”的原则，离婚案中的妇女土地权利的爱护很难得到保证。新立户的离婚妇女无法在离婚以后再次安排到土地，导致离婚妇女的土地权益患病侵害，威逼其根本的生存生活。笔者认为，对夫妻共同享有承包经营权的土地，在离婚时应当进展分割;假如离婚时未进展分割，离婚后一方主见确认其承包经营权的，法院应予支持。
民为国之根，农为民之本。土地问题，关乎民生，涉乎民计，维乎民意。作为基层法院，在处理农村土地承包纠纷中，要着重进展调解，努力将问题化解在基层，维护基层群众组织的稳定和谐，切实解决涉及土地纠纷审判工作中存在的问题。
秀山法院2004年以来农村土地承包合同纠纷案件审理情况的调查报告
秀山法院2004年以来农村土地承包合同纠纷案件审理情况的调查报告
一、秀山法院2004年以来,农村土地承包合同纠纷审理的基本情况和情况分析
1、案件审理的基本情况
从2004年1月1日至今年5月30日,秀山法院共受理农村土地承包合同纠纷案件41件,其中,承包合同纠纷案件10件,土地承包经营权侵权纠纷22件,土地承包经营权流转纠纷4件,征地补偿费分配纠纷4件,承包地经营权继承纠纷1件.秀山法院共审结33件,未结8件.一审判决18件,调解结案9件,准予撤诉5件,裁定驳回起诉1件.上诉案件4件,其中,维持1件,改判3件.
2、情况分析
⑴案件类型及比例：土地承包经营权侵权纠纷占所有案件的%,家庭土地承包合同纠纷占%,征地补偿费分配纠纷和土地承包经营权属转让纠纷各占%,其余占%.
⑵结案情况分析
在已结33件中,判决案件18件,判决率为%,调解结案9件,调解率为%,撤诉案件5件,撤诉率为%,裁定驳回起诉1件,占3%.判决案件中,未上诉案件13件,服判率为%,上诉案件5件,上诉率为%,上诉维持1件,维持率为20%,改判4件,改判率为80%.
二、土地承包案件审理中存在的问题及对策
1、出嫁女承包地经营权司法保护的困惑.
土地承包法第三十条规定：“承包期内,婚女结婚,在新居住地未取得承包地的,发包方不得收回其承包地……”.该法第五十四条规定：“发包方有下列行为之一的,应承担停止侵害,返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危害、赔偿损失等民事责任……七、剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权……”.土地承包法明确规定了妇女作为集体经济组织成员平等享有承包该集体经济组织土地的权利,对出嫁女的土地承包经营权的保护作出了特别规定,但在实际操作中仍存在难于解决的问题.比如,秀山法院审理的李跃祥、李凤银诉苦竹园组、第三人李宗文土地承包合同纠纷
案和周仕英、文妹仙诉刘代云土地承包经营权分割纠纷一案,均存在难于保护的情况.具体讲,前案中,李跃祥、李凤银以苦竹园组将其承包地在第二轮承包时违法调整给李宗文,请求确认苦竹园组与第三人签订土地承包合同中违法调整部分无效,并返还承包地.经本院查明,李跃祥系李宗文之父,李宗文系李凤银之长兄,李凤银出嫁后未在新居住地分得承包地,回乡居住.1998年第二轮土地承包时,在二原告不在家情况下,李宗文代表全家承包了包括二原告在内的土地,故本院判决驳回二原告的诉讼请求,并释明应找李宗文要求分配承包地即可.判决生效后,除李跃祥承包份额土地,因李宗文与其有赡养协议,明确土地由李宗文耕种外,李凤银应得份额承包地,历经组、村、政府解决至今未果.文妹仙、周仕英诉刘代云土地承包经营权分割纠纷一案,1980年,周仕英与刘代云再婚,未办结婚证,周携女文妹仙与刘代云一家共同生活.现周仕英未提出离婚,要求分割其份额承包地.最高法院审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定试行以下简称规定第三十四条规定：“承包方是夫妻的,在承包合同履行期间解除婚姻关系时,就其承包经营的权利义务未达成协议,且双方均具有承包经营主体资格的,人民法院在处理其离婚案件时,应当按照家庭人口、老人的赡养、未成
年子女抚养等情况,对其承包经营权进行分割”.这是截今为止,对土地承包经营权进行分割所作的唯一司法解释性规定.周仕英与刘代云属事实婚姻,周未主张离婚,提出分割承包地份额,则不属前述条文规定情况,且适用该条文的反对解释,即理解为,未提出离婚,法院则对夫妻承包地承包经营权的分割不作处理,换言之,截今未将夫妻承包地分割纳入法院受案范围,本院因此裁定驳回了周仕英的起诉.同理,文妹仙作为刘代云之继女,第一轮土地承包在刘的户内分得了相应份额的承包地,第二轮土地承包是对第一轮土地的延包,文出嫁在新居住地未分得承包地,且在1999年解除了与“其夫”的同居关系,文曾数次要求其继父分其承包地未果,与其母同诉至本院,要求分割承包地.亦因家庭成员间分割承包地经营权纠纷未纳入法院受案范围,本院亦驳回其起诉.并释明两点：其一,若文的承包地仍在刘代云户内,文可向发包方要求独立承包土地,由发包方按土地承包法规定的程序办理；其二,发包方在第二轮土地承包时,未调整土地,刘代云之子结婚分立成户,刘将文的份额分配给了其子,且其子另行办理了农村土地承包证,文则可以发包方为被告,刘之子为第三人,请求确认将文的份额承包地承包给第三人无效,要求返还承包地.但该建议存在疑点,文是出嫁女,刘代
云才是户主,只有户主代表承包方才能提起确认调整承包土地无效的诉讼.刘代云在户内将土地调整给其子,他不可能提起诉讼的.此类方法存在程序障碍,本案裁定驳回起诉后,文妹仙要求分得相应份额承包地的问题亦历经组、居委会和镇政府解决,至今未果,出嫁女承包地权利实现的途径何在
土地承包法对出嫁女土地承包经营权的保护是明确的,但实现其权利的途径不广,某户之女的土地被违法调整,某户提起确认发包方与第三人签订承包合同中,发包方违法调整行为无效,可返还土地,这类问题得到了解决.但本院审理的前述两案,法律保护缺乏规范,至今未解决,究其原因,是审判系统未设置土地承包经营权分割纠纷的准入制度,未纳入法院受案范围,否则,问题迎刃而解.如果土地承包经营权属物权性质的话,物权应当是可分的,将其纳入受案范围,又何妨呢只是在一定程度上增大了法院工作量,拓展了受案范围而已.
2、司法解释对不同集体经济组织的农户互换土地承包经营权作出的规定与现实的冲突
土地承包法第四十条规定：“承包方之间为方便耕种或各自需要,可对属同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换.”该规定解决了同一集体经济组织内的农户间可互换承包地经营权的问题.但该法未对不同集体经济组织间农户互换土地承包经营权作出规定.只是最高法院规定第十五条“承包方转让承包合同,转包或互换承包经营标的物时,违反中华人民共和国土地管理法农民集体所有的土地由集体经济组织以外的单位或个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意,并报乡镇人民政府批准的规定的,人民法院应当认定其转让、转包、互换行为无效”作出了规定.
我县地处渝、湘、黔三省市交界地带,不同集体经济组织农户互换承包地经营权,常发生在组际间、村际间、乡际间,甚至省际间,由于历史的原因,村民小组间的地域范围常相互交叉,给农户耕种土地带来不便,互换承包地,可一定程度节省农户的人力和物力,提高生产效率,这无疑是一件好事.
这类纠纷一旦诉诸法院,审理中将存在如下问题：其一、互换土地农户双方均未按规定第十五条规定办理,违反十五条规定程序；其二、“必须经村民会议三分之二以上成员或
三分之二村民代表同意,报乡镇人民政府批准”,是事前同意或是事后追认.一般情况,不同组间农户互换土地承包经营权,组长和其他农户一般不反对,各农户亦认为他人的互换行为未损害自身利益,发生纠纷后,则对是否同意互换因可能影响与纠纷双方的关系,不发表意见.是否将该类互换行为一律认定无效呢实难处理.本院正在审理文绍军诉周胜学、周云补确认承包经营权互换协议无效纠纷一案中,文绍军之父在第一轮承包后将建有酒房的亩土地与不同组的被告进行互换,被告则在互换后的酒房烤酒,第二轮承包时,则将酒房部分的土地载入原告的土地承包经营证书,此后,原告外出务工,被告办理建房手续后建房价值十万余元,现原告请求确认互换协议无效.该互换行为违反规定第十五条规定,应确认协议无效,互相返还承包地.因双方过错造成被告的建房损失,则应由双方承担.假如如此裁判,被告的损失是巨大的,原告亦面临难于赔偿的问题.
法律制度的设立,就是为了更好地保护权利人的权利.该案中,被告建房行为经组、村、乡等同意,办理了相应手续,应视为合法,对建房部分则应考虑不予返还.其余土地则应予返还.该案审理中,为研究提出以上想法.但建房是经互换后
的土地所有组组长、村主任同意的,被告修建此房,举全家之财力而为,按无效处理,损失巨大,甚至加剧矛盾,法院必将在上述两者之间作出取舍性裁判.
针对该案存在的问题,并结合规定第十五条,建议增设：不同集体经济组织间互换土地,经集体经济组织法定代表人同意的,应当认定互换行为有效,但不改变土地所有权的性质.若需改变土地所有权性质的,必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意,报乡镇人民政府批准有效.这样,以利土地的“流通”,维护互换双方的利益.规定第十五条规定过于严格,在审理的此类互换纠纷中,无一遵从了该规定,说明该规定亦不贴进百姓生产生活.如果该类互换土地因此而一律认定无效,显然从制度设置上就产生不稳定的因素.要想农户遵从你的规定,就必须要被百姓的普遍接受,否则,规定的设置形同虚设,只有发生纠纷的此类互换受到了司法审判的调整,那些大量存在于民间的此类互换仍将继续存在.
3、农村土地承包合同中存在普遍性问题.
我县有十四万余农户,现因农村土地承包合同引发纠纷所占比重极低.但农村土地承包合同中存在的问题不容忽视,否
则,长期存在,只不过在不同时期引发纠纷罢了.具体讲,农村土地承包合同中存在以下普遍性问题：
第一、第一轮土地承包发生在1980年、1981年,虽成为历史,但当时我国土地承包处在探索初试阶段,我县农村大量的家庭承包,无土地承包分户清册,无土地承包合同.
第二、1998年开展的第二轮土地承包,虽在土地承包法公布实施前发生的,实质上是对第一轮承包土地的延包,所签的家庭土地承包合同,座谈会同仁提出了以下问题：①发包方是集体经济组织所在村委会或居委会安排人员统一填写的,甚至承包方的签名也是由工作人员填写的；②第二轮土地承包时,承包土地发生了微量变化,比如第一轮土地承包时的农户,现分立成两户,对死绝户土地、婚进婚出人口、新增人口的土地由集体经济组织根据政策规定进行必要调整,但缺乏承包人对实际承包土地的确认；③第二轮土地承包发生在1998年,我县以当年7月1日为承包的起点时间,在填写承包合同后,颁发到农户手中的土地承包经营权证书迟缓,有的农户在几年后才拿到证书；④承包合同书在发包方与承包方订立后,并未让农户当时持有,而是在土地承包经营权证书中附有合同,农户持有证书后,才清楚自己承包土
地的范围和权利义务；⑤农村自留地,未纳入承包合同承包土地范围,自留地、饲料地是农村大集体时分给各家各户的,第一轮土地承包时,未纳入承包范围.第二轮土地承包时亦未作为承包土地进行发包.农村自留地纠纷大量存在,因无合同、无证书,此类纠纷的处理难度更大；⑥我县少量农村未签第二轮土地承包合同书,未颁发农村土地承包经营权证书.上述因素的存在,将意味着农村土地承包纠纷仍大量存在,农村土地承包纠纷案件的审理任务将是十分繁重的.
4、过境高速公路和其他建设征地中可能引发大量的征地补偿费用纠纷案件.
重庆至长沙的高速公路秀山过境段长达48公里,征地工作已全面展开,有关部门正在认真做好高速公路的征地补偿工作.征地补偿费落实后,将会在农户间因承包地、林地、荒地、林木、自留地、房屋四至界线不清等因素,引发征地补偿费用分配纠纷,这类纠纷甚至会发生在农户内部成员之间,也可能引发征地补偿的行政案件.
最高法院审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释以下简称解释第二十二、二十三、二十四条对征地补
偿费用的性质作了明文规定,但政府部门在操作中很难将上述规定落到实处.
按解释规定的精神,征地补偿费用有三,其一、附着物和青苗补偿费,是对物的灭失的补偿,青苗补偿费只有是补给承包方或青苗的实际投入者,附着物补偿费补给附作物的所有者；其二、安置补偿费,性质是对承包户丧失土地承包经营权的补偿,可能出现被发包方截留的案件；其三,土地补偿费,性质是对所有权人的补偿,集体所有的土地,则土地补偿费应归属集体.在座谈中,与会同志提出了这样的情况：①支付农户的征地补偿费用,只惯以土地补偿费的名称,未按解释规定作三个层面的划分；②将土地补偿费一并支付给农户,谁的承包地被征用,所产生的一切费用一律归被征用土地的承包户,将来,可能引发集体经济组织请求确认土地补偿费归集体所有的案件；③一地双包或农户土地承包经营权证书、林权证有相互交叉部分存在,在征地部门作出补偿时发生争议,此类纠纷,应以权属清楚为前提,意味着,首先存在政府部门对林地权、土地使用权争议作出处理或承包合同纠纷经法院裁判后,再行分配已征地补偿费用.
纠纷的发生,常因不遵从规范、规则造成的,征地部门和农户必须广泛宣传和学习政策、法律和解释规定,方能遵从,否则,将引发纠纷.法院应加强和政府部门的沟通,加大对解释宣传的力度,力争防患于未然,将纠纷减少到最低程度.
几年来,秀山法院认真贯彻执行土地承包法、规定和解释规定的精神,充分运用审判职能,对涉案农村土地承包合同纠纷、土地承包经营权侵权纠纷、承包地流转纠纷和征地补偿费用纠纷等案件进行积极干预和调整,实现了对土地承包户权利、妇女土地承包经营权和同集体经济组织成员平等享有的承包经营权的保护.案件不多、谈不上有何经验,但审判实践遇到的问题不少,其中,外出务工农户土地被发包方收回,现农户回乡要地,一般均存在诉讼时效问题,最高院辛正郁老师所讲不存在诉讼时效的理解,因无具体司法解释,审理中存在难度,希尽快上报最高法院作出司法解释,以利操作.本文拟就审判实践中遇到的部分问题和一些土地承包相关的问题,尝试性提出一些解决问题的思路和方法,报告高院,寄希望得到更高层面的解决.
秀山法院
杨勇胜
农村土地纠纷案审理情况调查报告
建设社会主义新农村是党中央从全面建设小康社会的目标出发作出的重大决策，也是一项惠及广大农民的民心工程。在推进新农村建设中，国家全面取消农业税，对农村、农民和农业实行一系列优惠政策，极大地调动了农民依靠土地勤劳致富的积极性，土地作为农民赖以生产和生活的物质基础，在新形势下地位更加重要。江北区属重庆市主城区之一，辖9街3镇，除鱼嘴、复盛、五宝三个农业镇外，其它街道包含有部分农村。辖区农村地处城市周边，农村土地开发、流转频繁，伴随而来的是涉及农村土地承包、调整、流转、开发建设等方面的纠纷案件迅速增多。开展农村土地纠纷案件专题调研，分析审理农村土地案件中出现的新情况、新问题，总结审判经验，对充分发挥人民法院的审判职能作用，更加妥善地审理好农民土地纠纷案件，增强服务新农村建设的自觉性、主动性、实效性，为建设社会主义新农村提供有力司法保障，具有十分重要的作用。一、农村土地纠纷案件的基本情况
近年来，随着城市建设发展，城郊农村土地开发日趋活跃，由此引发的农村土地纠纷案件已经成为法院审理的重点和难点案件之一。XX年至XX年5月，我院受理农村土地纠纷案件26件。其中XX年3件;XX年5件;XX年6件;XX年1-5月12件。农村土地纠纷案件是与农民对土地的重视程度，农民的法律意识，国家土地法律政策的调整，土地价值提升相关联的。
(一)农村土地纠纷案件的特点
一是案件数量逐年上升。特别是国家取消农业税后，农村土地价值凸显，土地纠纷案件上升势头迅猛。仅今年前5个月，我院受理的农村土地纠纷案件就占到近三年来同类案件的46.2%。二是案件类型日益呈现出多样性。XX年以前的案件，矛盾比较单一，主要集中在土地被国家开发征用后，土地补偿金、安置费、青苗和附着物补偿费分配方面，XX年以后，侵犯农民土地承包经营权、土地流转、违规收回土地、离婚分割承包地等类型的案件不断增多。三是诉讼主体和法律
关系日趋复杂。XX年以前的土地纠纷案件诉讼主体单一，主要是作为土地承包者的农民与所在村社，XX年以来逐步扩展到承包户家庭成员之间、承包人之间、村社与流转租用人之间，部分案件存在原、被告和第三人等多方当事人。案件既是纠纷又有侵权行为，法律关系也更加复杂。四是容易引起矛盾激化和集体性上访事件。大规模开发征占农业用地，影响众多农民的切身利益，容易引发集体诉讼。这类案件牵涉面广，案件的复杂疑难程度和社会影响大，稍有不慎容易导致群体性上访事件。
(二)农村土地纠纷案件的主要类型
最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，明确了人民法院作为民事案件受理农村土地纠纷案件的五种情形：农村土地承包合同纠纷、土地承包经营侵权纠纷、土地承包经营权流转纠纷、土地承包经营权继承纠纷以及对承包地征收补偿费分配引起的纠纷，这是法律上比较宏观的划分。从我院受理案件情况分析，土地纠纷案件主要表现为以下七种具体类型：
1.村民之间转包土地引发的纠纷。法律规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可依法采取转包方式流转。农民把自己的承包土地转包给其他村民耕种，在履行转包协议中发生矛盾，双方不能协调一致，诉请法院解决。这类案件从争议根源来看又表现出多样性。一是因转包地被开发或出租后补偿费归属问题发生矛盾。转包土地被开发或租用后，土地补偿费、青苗费、附着物赔偿费归原承包人所有或是归现耕种人享有，双方莫衷一是，基层组织又协调不了。二是在转包土地上种植特定作物引起纠纷。村民之间签订土地转包合同后，转包方在地上种植花木、经济作物等，引起原承包人不满。原承包人见效益较好，想提前收回土地，便以影响土地肥力为由，阻止转包人在该耕地上种植经济作物和绿化树木，双方发生纠纷。原承包户要求解除转包协议，收回承包地。
2.村民与村社之间履行特殊承包合同引起的纠纷。一是承包人拒不给付承包费产生纠纷。村民承包集体所有的鱼塘等，在合同履行中，承包户以村社提供的鱼塘不符合使用条件,自己未获得预期收益为由，减扣或拒付承包费，其他村民对此不满，社里起诉要求给付租金。二是承包果园开发后因赔偿款分配引起纠纷。村民承包集体所有的果园并添加种植果树，合同期限届满前果园土地被国家开发征用，果树赔偿款归谁引起争议。社里称赔偿款是国家赔给社里的，与承包个人无关。承包人则认为自己在承包期内添植了果树，又为培育果树付出了辛勤的劳动，要求分得相应款项。三是承包人改变土地用途引发纠纷。承包人与村社签订协议承包集体所有的荒地种植果树、林木，后来由于城市扩张，承包户未种植果树、林木，而是在承包地上修建大量房屋出租牟利，引起其他村民公愤，社里为平息矛盾起诉承包人要求收回土地。
3.离婚分割承包地引起的纠纷。以前的离婚案件中由于双方都未提出土地问题，法院处理离婚案件时一般不主动涉及承包地分割。近年来由于土地价值大增，当事人因离婚提出承包地分割的情况较为普遍。有的是在离婚案件审理中要求一并分割承包地，有的是在离婚后单独提起承包地分割的诉讼。
4.土地集中流转后租金分配引发的纠纷。经承包户同意，社里把土地集中对外流转(多为出租)，合同履行中个别原承包人认为租金分配不合理，以社里侵犯其土地承包经营权为由，诉请撤销村集体与他人签订的出租协议，恢复土地承包经营权。这类案件涉案人数众多，涉及多方当事人利益，处理起来颇为棘手。
5.未按程序发包或调整土地引起的纠纷。村社干部随意将农民的承包地另行发包给他人，侵害农民土地承包经营权的案件大量存在。一是原承包人把土地转包或借给他人耕种后，村社直接将土地发包给耕种人。如有的原承包户把土地借给其他人耕种，农税、提留等由耕种人交纳，在第二轮土地承包时，村社干部未告知原承包人，即把借耕土地发包给耕种人，原承包人请求归还土地时，才发现自己的承包地早已被另行发包给他人。原承包人遂以村社侵权，向法院起诉讼请求返还承包地。二是村社干部滥用职权随意调整承包地，侵害农民土地承包经营权。
6.因客观情况发生无法预料的重大变化致土地流转租金低廉诱发
的纠纷。这类案件主要表现在其他方式承包中。涉及集体所有的林地、荒山等，约定承包时间很长，一般为50年。由于签订合同在中央出台系列惠农政策措施之前，土地价值还未充分体现出来，约定租金中含有上交国家的税费，随着免征农业税及农业补贴政策的落实，纯受益性质的租金水平大大降低，造成显失公平的结果，引起村民普遍不满，村社向法院提起诉讼，请求解除合同。
7.村社收回外出打工人员承包地引发的纠纷。农民在外打工并在城里买房安家，举家迁移出原籍，村社以承包人户口已不在农村为由收回土地，承包人不服向法院起诉要求废除村社决定，恢复土地承包经营权。
二、我院审理农村土地纠纷案件遵循的主要原则
农村土地纠纷案件涉及理论复杂、政策性强、敏感度高、处理难度大，妥善处理土地纠纷不单纯是法律问题，而是关乎维护农民合法权益，促进社会主义新农村建设的重大社会问题。把握好农村土地纠纷案件审理的总体原则，对于妥善处理这类案件十分必要。
1.保护农民土地承包关系的稳定与合法流转。按照我国《农村土地承包法》规定，农民拥有法律赋予的长期而稳定的土地承包经营权，在法定承包期限内，任何组织和个人不得违法调整和收回承包地，不得违背农民意愿强行流转承包地，不得非法侵占农民承包地，这是审理农村土地纠纷案件应把握的基本原则。
2.把握好法律与政策的关系。在我国，政策和法律有着统一的指导思想、政治方向和利益基础，本质上是一致的，在出现法律空白时相应的政策可以给予补充。但是，政策与法律在制定机关和程序、表现方式、实施方式、效力范围等方面都存在区别，政策和法律各有其独特的不能互相取代的调整机制。在法律没有修改之前，应当坚持依法办事，假如必须按照政策办事，也不能损害公民在法律结构中所取得的合法权益。国家土地政策是国家有关部门针对土地利用、开发情况，土地政策运行中出现的问题的政治决策和对策。在目前农村土地纠纷处理方面，政策的调节作用相当强*。法律调节具有强制性，政策具有导向性，处理二者关系应坚持政策调节服从法律调节，在法律没
有规定或法律与政策存在冲突时，应当按照法律原则正确适用相关政策。
3.正确处理法律、政策与村民自治、乡规民约的关系，力求法律效果与政治效果、社会效果的统一。从我国的国情来看，除了政策、法律对农村土地的调整、规范，还普遍存在农村村民自治与乡规民约的非正式规范。村民自治是随着农村民主与法制建设的推进而产生的，是村民自主解决农村公共问题，进行公共管理，提供良好公共服务的重要制度安排。1998年通过的《村民委员会组织法》，为村民自治奠定了基本的法律基础。按照规定，涉及村民利益的事情，村民委员会必须提请村民会议讨论决定方可办理，这些事项包括从农村集体经济所得收益的使用;村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设方案;村民的承包经营方案;宅基地的使用方案等。乡规民约是指作为农村村民自治的一种调整村民之间、村民与集体之间利益及村民行为的规范。由于农村土地问题的复杂性，在法律、政策进行宏观调整的同时，有时发挥微观意义上村民自治和乡规民约的作用非常必要。《村民委员会组织法》第二十条规定：“村民自治章程、村规民约以及村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”可见，乡规民约必须合法且仅作为政策法规的补充，不能凌驾于法律之上。审理农村土地纠纷案件时既要充分尊重村民自治的权利和乡规民约的既定事实，又要对借村民自治、乡规民约之名制定土政策侵害农民土地承包经营权的行为坚决依法纠正，实现法律效果和政治效果、社会效果的统一。
4.坚持司法为民原则。首先，运用多种手段加强诉讼调解。审理农村土地纠纷案件，要坚持以化解矛盾，构建和谐为目标，把调解作为处理土地纠纷案件的必经程序，灵活运用从审判经验中总结出来的“亲情感化法、法理疏导法、利益诱导法、权衡利弊法”等多种手段，依靠村委会、基层政府信访部门、司法所、人民调解组织出面协调，把调解工作贯穿于整个诉讼过程。其次，做好判后答疑。农村当事人法律素质相对较低，对法院裁判文书理解困难，有必要在案件宣判后
向其解释判决的理由，力争服判息诉。第三，巡回审理、开展法制宣传、提供司法救助，保障农民合法权利。实行巡回审理，就地办案，为农民诉讼提供方便，并组织农民群众旁听，提高他们对土地法律政策的了解和明辨是非的能力，起到审理一案，教育一片的社会效果。对部分经济困难的当事人，给予司法救助，及时办理减、缓、免交诉讼费用，保证其打得起官司。
5.延伸审判功能，提出司法建议。司法不是万能的，土地纠纷案件原因复杂社会影响面广，许多案件反映的是农村带普遍性的问题，单靠司法手段不能解决问题，有时会出现“案结事未了”的情况，应当及时将案件审理中遇到的新情况、新问题向党委、政府及农村基层组织提出司法，加强和改进农村土地工作、解决突出问题，保证当事人合法权益的实现。
6.坚持公平正义理念，确保案件质量。审理农村土地纠纷案件，要切实做到公开、公正，通过程序公正，确保案件实体公正，尤其在案件处理结果上要体现出公平正义。
三、审理农村土地纠纷案件的几个问题
农民拥有法律赋予的长期而稳定的土地承包经营权，在法定承包期限内，任何组织和个人不得违法调整和收回土地，不得违背农民意愿强行流转承包地，不得非法侵占农民承包地，对没有具体法律、政策为审理依据的土地纠纷案件，应当从维护承包人合法权益出发，根据现有法律和政策的基本精神，妥善处理。近年来，我院通过审理的农村土地纠纷案件，有力地维护了农民群众的合法权益，促进了农村社会经济的和谐发展，收到了良好的法律效果和社会效果。我们认为，农村土地纠纷案件的审判实务中，应重点处理好以下几个问题。
1.准确界定农村土地纠纷案件的案由。目前农村土地纠纷案件的案由不具体明确，一般做法是统一以土地承包纠纷案件立案，案由比较笼统，不能准确反映案件实质，也不能从案由上提示处理方式的区别，不利于建立详细的司法统计台帐。应结合农村土地纠纷问题发生的特点，在案由上准确细分，使其能够反映案件纠纷的实质特点，便于正确适用法律。结合审判实践，我们认为主要应作如下区分：(1)农
业承包合同纠纷案件。凡农业承包合同的当事人，因农业承包合同的签订、履行、变更或终止而发生纠纷，一方当事人向人民法院提起诉讼的，案由应确定为农业承包合同纠纷。这类案件由承包合同履行地或被告住所地人民法院管辖。共同承包，人数众多的应当推选代表人进行诉讼。推选不出代表人的，由受案法院在承包人中指定代表人。(2)承包经营权纠纷。公民、集体对集体或国家所有的由集体经济组织使用的土地的承包经营权(占有、使用或收益的权利)受法律保护。因发包人、承包人之外的第三人违反法律规定，侵害承包人的土地经营权而引发的纠纷，应当以承包经营权纠纷立案。与农业承包合同纠纷的区别在于它是侵权类纠纷，农业承包合同纠纷属合同类纠纷，适用法律大不相同。(3)承包经营权流转协议纠纷。法律规定通过家庭承包取得的土地经营权可以依法采取转让、转包、出租、互换等方式流转。土地承包经营权流转当事人因转让、转包、出租、互换土地承包经营权，在履行流转协议过程中发生的纠纷，应当以承包经营权流专协议纠纷案由了立案。(4)请求确认土地转让协议无效纠纷。凡农业集体经济组织的成员或者村民委员会的村民，认为农业集体经济组织或者村民委员会违反法律规定，将集体所有的土地转让给他人而损害农民利益，一方起诉请求确认土地转让协议无效的，应以请求确认土地转让协议无效纠纷立案。这类案件多为群体性纠纷或集团诉讼。
2.关于外出务工农民的土地承包经营权问题。农民进城打工，在城里购房置家的情况越来越多，这部分人虽然成了“城里人”，但不会轻易放弃在农村的承包土地。外出务工农民土地承包经营权受法律保护，我国《农村土地承包法》第26条规定，在法定承包期内，除承包方全家迁入设区的市，转为非农业人口外，一律不得收回土地。可见，对外出务工农民土地收回问题，法律是严格限定了条件的，对实践中农村集体经济组织或村民委员会以人地矛盾突出为由，放宽条件收回外出务工农民土地发包给他人的行为应予禁止。凡遇此种情况，外出务工农民起诉请求还回承包地的法院应予支持。
3.关于违背农民意愿强迫流转土地问题。法律规定承包方依法享有土地承包经营权流转的自主权，不受任何组织和个人的妨碍或强迫。
未经承包方书面委托，发包方和其他组织、个人不得代表承包方签订土地流转合同，强迫农民流转土地承包经营权的，或者借口经过民主议定实行少数服从多数强迫农民流转土地的，流转关系无效。农户起诉要求收回返还被强迫流转的承包地的，法院应当保护。
4.关于以抛荒为由收回农户承包地的问题。承包方弃耕抛荒土地有复杂的原因，特别是以前农业税赋较重，许多农民认为外出打工比在家种地划算，导致一些土地荒芜。从法律和政策来看，无论是《土地承包法》或《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，以及国务院《关于尽快恢复摞荒耕地生产的紧急通知》或《关于妥善解决当前土地承包纠纷的紧急通知》，都未规定可以收回抛荒的承包地。据此，审判实践中，应从维护土地承包经营权人利益出发，对《农村土地承包法实施》以前农村集体经济组织收回农户抛荒承包地，现在承包方起诉要求返还承包地的请求，原则上应予支持。
5.关于出嫁女、上门婿承包地问题。出嫁女和上门婿的土地承包经营权受法律保护，无论其土地承包经营权是结婚后从新居住地取得，还是保留结婚前取得的土地承包经营权，总的原则是不能使其权利落空。在个案处理中可以区别情况对待：对承包期内当事人结婚后从新居住地取得承包土地的，发包方可以收回其原承包地;对结婚后在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。
6.关于客观情况变化致合同履行显失公正的问题。涉及土地流转的合同，签约时只能考虑到当时的社会经济条件和法律、政策背景，双方权利义务的约定适合于合同签订时的情况。但是，土地问题受社会经济发展和国家政策变化影响极大，不同时期客观条件的变化，国家农业基础政策的调整，往往会打破合同双方权利义务的平衡关系，使得土地流转合同继续履行失去了公平基础，从而引发纠纷案件。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条，借鉴了情势变更原则，为解决相关问题提供了法律依据。实践中，有的发包人起诉要求确认合同无效，但案件的实质并非合同无效，而是客观情况发生了重大变化，法院在审理此类案件时不能轻易否定合同的效力，破坏合同的严肃性;但如果驳回原告请求，继
续履行合同，则不利于保护农民的基本权利。因此，法官应对当事人进行法律释明，原告变更诉讼请求后，法院可以分析发生变更的客观情况，按照公平原则处理，从法律效果和社会效果两方面，使案件得到妥善处理。
7.关于案件审理中证据适用问题。农村土地纠纷案件当事人的证据能力一般较差，而且土地纠纷案件的成因也比较复杂，审理中对证据的认定应把握两个方面：一是按照农村实际，注重经验法则的运用;二是在遵从《证据规则》相关规定的前提下，适当增加依职权调取证据的力度，尽可能在使用证据时符合客观真实。
四、解决农村土地纠纷问题的建议
当前，农村土地纠纷问题突出，反映到法院案件中来的只是一部分。要从根本上解决这些实际存在的土地纠纷问题，仅靠法院运用司法程序是不够的，必须建立综合治理机制，纳入统筹安排，健全防范机制，及时排查、发现和消除涉及农村土地问题的不安定因素,为社会主义新农村建设各项工作的顺利推进创造和谐稳定的社会环境。
1.加强农村土地问题的法律研究。在建设社会主义新农村进程中，必须围绕农村稳定、发展大局，有针对性地开展农村土地问题调研活动，发现和分析涉及农村土地方面的新情况、新问题。从政策和法律的层面积极探索新形势下避免和处理农村土地纠纷问题的新机制、新方法。虽然最高院出台了《关于审理涉及农村土承包纠纷案件法律适用问题的解释》，为审理土地承包、流转、集体收益分配等提供了依据，但一些争议较大，未形成共识的问题仍未加规范，有的问题需要在物权法中加以明确，而农地问题研究滞后，不能适应农村经济社会的发展，急需高度重视。
2.充分发挥农村基层组织的作用。加强农村基层村党支部和村民委员会组织建设，增强其权威性和凝聚力，使其在管理农村各项事务，特别是处理土地纠纷问题中发挥更大的作用。农村基层干部作为农村各项工作的领导者和组织者，要学会在新的历史条件下做好农民和农村工作的方法，不断规范自身行为，依法行政，以良好的形象带动群众，取信于民。要依法管理农村与土地相关的承包合同。农村所有经
济活动，特别是涉及农民利益的土地承包、土地流转等，凡是能够用合同管理的，都要依法纳入合同管理。签订农村承包合同，必须坚持合法、平等、自愿的原则，严禁损害群众和集体利益，逐步将农村经济和社会事务纳入法制化管理的轨道。农村基层组织与农民最接近，最了解农村土地的现状及纠纷的起因，可因势利导的调解矛盾，把土地纠纷化解在萌芽状态。
3.加强政府对农村工作的监督和指导。从农村土地纠纷问题来看，政府对农村土地承包、流转等指导监督不力，导致农村土地工作中出现混乱，产生矛盾纠纷的现象也时有发生。镇政府要加强对村委会和农村工作的监督和指导，通过正确有效的引导、指导和培训，提高农村干部的思想政治素质和实际工作能力。《农村土地承包法》第48条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二心上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。”可见，镇人民政府对农村土地发包中的部分土地向外发包享有批准权，可以通过批准行为来监督和指导农村发包土地的有序展开。镇人民政府应加大对农村土地工作的指导监督力度，政府相关部门要严格按照《土地承包法》等法律法规和政策规定，加强对农村土地经营承包的规范和指导，进一步强化农村基层组织的土地工作。对农村土地发包、流转、局部调整等要登记备案，实行全程监督，减少发生土地纠纷的潜在隐患。针对城市周边土地流转频繁，形式多样的情况，有关部门要加强对农村土地流转工作的规范化指导，建立健全土地流转机制，建立土地流转合同的订立、见证、登记制度，根据依法、自愿、有偿的原则，确保农村土地有序流转。通过对农村土地流转进行清理、整顿，把土地流转纳入法制化、规范化轨道，切实维护农民合法权益
4.完善多元化土地纠纷解决机制。一是要拓宽纠纷解决渠道。根据《农村土地承包法》第51条的规定，土地纠纷解决方式有三种：调解、仲裁和诉讼。解决土地纠纷矛盾，应当是诉讼、调解、仲裁等多管齐下，为那些不愿意通过诉讼解决纠纷的当事人提供多种救济渠道，使更多的土地纠纷在诉讼外迅速、便利、妥善地得到解决，舒缓法院
的压力，使有限的司法资源得到合理的利用。二是要建立农村土地矛盾排查机制。政府相关部门要深入农村开展土地纠纷和不稳定因素的排查调处工作，做到土地问题“早发现、早处置”。对排查中发现的土地纠纷苗头，及时报告相关部门协调处理，职能部门要提前介入，做好纠纷当事人疏导稳控工作，把问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽状态。三是要健全农村土地纠纷处理机制。各级党委、政府要充分认识解决农村土地纠纷的重要性和紧迫性，要建立健全处理土地纠纷的调解、仲裁机构，组织专人、集中力量，地主动深入农民中及时处理发生的土地纠纷，防止矛盾激化引起不良事端，使调解工作成为预防和解决土地纠纷的第一道防线。
5.提高对无地农民的社会保障水平。土地是农民的基本生产资料，农民靠农业为生，无土地则无生计。对农村存在的无地农民导致的人地矛盾问题，应主要通过发展方法解决。以社会主义新农村建设为目标，各级政府部门要积极主动地帮助部分无地、少地农民扩大就业领域，优先安排他们参加非农岗位的技能培训、技术学习，通过把大量农村劳动力从土地上解放出来，减少农民对土地的依赖程度。从转变思想观念入手，拓展农民增收致富空间，鼓励农民进城务工经商，走城镇化发展道路，在发展中解决人多地少的矛盾。改变目前农村社会保障政策中不区分有地无地的情况，对无地农民应实行政策倾斜，适当提高社会保障水平，缓解农村土地矛盾。
6.积极探索新的土地流转方式。土地资源有限性和不可再生性，决定了土地价值随着社会经济发展呈增长趋势。现实中部份因流转产生的土地纠纷案件，就是因为签订合同时对土地价值增值情况预见不足，流转费用低廉，农民感到很吃亏引起的矛盾。有的采取流转费用随年限变化梯度增加的方法，但实行增加的梯度与土地价值自身的变化不相符合，亦会产生事实上的不公平，导致矛盾发生。目前城市周边农村土地流转中，改变土地使用性质的现象十分普遍，土地不能复耕，从长期来看对农民合法权益是一种损害。针对土地流转的现状，应大胆探索新的土地流转方式，可尝试采用土地使用权入股，将土地实物形态转化为价值形态，推动土地经营权流转，增加农民土地收益，稳定农村土地流转关系。
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